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我国生态环境建设的投融资体制改革|论文资源库

我国生态环境建设的投融资体制改革
作者:未知 文章来源:网络 点击数: 更新时间:2008-8-1

生态建设是改善生态环境,营造人与自然和谐相处的生态关系,确保经济社会可持续发展,实现循环经济运行模式的重要保证。投融资体制是生态建设的核心和“瓶颈”,它不仅决定着生态建设巨额资金的筹措和运用,而且作为经济与生态的接合部,集中反映了生态经济的各种关系。因此,生态建设投融资体系的构建和投融资政策的选择,不仅要遵循经济规律,更要遵循生态规律的要求,不仅要反映经济效益,还要反映社会效益,更要反映环境效益和生态效应。

        一、财税体制改革及其机制构建

    财税作为重要的经济调控手段,在国民收入分配和资源配置中发挥着基础性作用,对于生态建设和环境资源的配置,财税同样具有重要的调控作用。通过一定的财税政策和措施,合理调节财力分配结构,统筹安排基础性建设和公益性建设投资,有利于推进环境与经济社会可持续发展。
      1. 我国生态环境财税政策现状及存在的主要问题
    财税政策对环境资源具有重要的调节作用。这种作用主要体现在:一是通过税收留成、补贴、优惠政策等减免税措施,对环境资源“市场失灵”造成的效率损失,以税、金、费等形式进行适当的补偿,削弱效率障碍,以扶持有利于环境保护的产业、企业和经营活动,鼓励企业开展资源综合利用,刺激环保主体增加环保投入。二是国家通过课以罚款、征收资源补偿费和环境税等增税方法和限制性手段,阻止自然资源的开发程度和利用强度。
    近年来,我国的财税体制改革,强化了生态环保因素,在环保活动中发挥了积极的调节和引导作用。这主要表现在:一是现行税制按照中央和地方的事权划分,严格划定了中央政府与地方政府间的环保职能,从而强化了国家承担宏观环保的职责,提高了税收在国民收入中的比重,加强了国家进行宏观配置环境资源的财力。二是现行税制明显增强了对煤、油、盐、土地等环境资源的征税力度,把环境要素纳入了依法征税的轨道。如《资源增值税条例》明确对经营油、气、矿等征收资源税,并列入地方税种,归地方管理,调动了地方发展资源产业的积极性;《土地增值税条例》对土地经营单位征税,限制土地的盲目过度开发;《房地产增值税》对房地产业过高的利润进行调节,保证土地的合理使用,维护了国家的利益;开征了城市建设维护税、耕地占用税、土地使用税等税种,对地方政府加快城乡建设、改善城乡环境质量,保护生态及资源提供了财力支持。三是对一些规模小、污染严重的工业项目,明令禁止。四是现行税制保留和扩充了环境保护的税收优惠政策,从而对环境资源综合利用的税收优惠政策得到进一步明晰。五是突出了能源、交通、港口等与环境保护工作密切相关的基础设施的优惠政策。如《外商投资企业和外国企业所得税法》规定,属于能源、交通、港口或国家鼓励的其他项目,可以按15%的税率减征企业所得税;为鼓励企业对环境污染进行治理,财政部规定,对严重污染扰民的企业可实行厂址有偿转让,进行搬迁改造。此外,还对有利于环境保护技术研究、开发活动给予明确的税收优惠。例如,《外商投资企业和外国企业所得税实施细则》规定,为改良土地、充分利用自然资源、生产高效低毒农药、节约能源、防止环境污染等方面的专有技术所取得的使用费,可按10%的税率减征所得税,其中技术先进的或条件优惠的可免征所得税;对提供有关环境保护技术的固定资源投资实行零税率调节;财政部《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》明确要“改进技术贴息办法,将技改贴息直接贴给企业,重点用于治理环境污染等社会效益好的技改项目,合理确定贴息额度和期限,确保技改贴息资金及时到位”。
    虽然,我国现行税制在鼓励“三废”综合利用、增加生态环境保护投入方面产生了积极的作用,但是还明显落后于环保形势发展的要求,存在诸多问题,特别是对于跨区域的生态环境建设尚无明确的规定。一方面,国家财政或政府对环保的投入力度仍明显偏弱。目前我国用于环保方面的治理资金渠道狭窄,主要来源于企业自筹或环保补助金,国家财政直接支持较少。另一方面,缺乏对综合性生态项目的具体财税优惠政策。像生态工程跨区域,涉及面广,综合性强,治理内容复杂,既包括防风固沙、水土流失、植树造林、退耕还林、还牧等活动,也包括城市绿化带建设、污水处理、垃圾处理再用等经常性环保活动。现行财税制度对这样的大型生态环境建设活动缺乏有力的政策支持和财力保证。从理论上讲,这样的大型综合项目,中央财政应承担更多的财力支持,因为这类项目的社会效益、生态效益和经济效益深远而具有共享性,其受益者难以按区域划分,不仅实施地方受益,整个中国甚至周边国家都会受益。然而,中央财力投入毕竟有限,更主要还要靠地方财税支持,而在现行分税体制下,地方无权出台优惠政策措施,尤其是国税和共享税。部门和地方的税收优惠调控能力很小,而中央的调控具有宏观性,优惠的宏观政策在落实中面临诸多约束。
      2. 财政体制改革
    目前,我国对生态环境保护的财政政策十分有限,主要包括:综合利用利润留成环保投资、企业更新改造环保投资、林业基金、行业造林专项基金、城建环保投资等。在生态环境建设中,财政支持占有十分重要的地位,合理构建财政支持政策和运行机制,对生态环境建设投融资机制的运行起着决定性的作用。
    第一,明确财政对生态环境建设的支持政策,构建政策支持体系。在现行财税体制下,运用财政政策支持生态环境建设,需要探索适应市场经济的新思路、新方法和新机制。充分认识生态环境建设的深远意义和影响,突出生态环境建设的长期效益,将改善生态环境作为支持生态环境建设的切入点,由中央牵头出台各项支持政策。中央财政要配合地方政府尽快制定科学可行的规划和实施方案,并积极调整财政支出结构,增加对生态环境建设的投入。建立以城市为核心,以周边地方财政为主力,以中央财政为支持的财政支持体系,中央财政和地方财政共同加大生态环境建设的投入力度。
    第二,建立政府公共财政预算制度。在中央和地方政府财政支出预算科目中建立生态环境建设财政支出预算科目。各级政府要将生态环境建设和生态环境保护资金纳入财政预算,并逐步增加。政府投入主要用于重点工程建设,或用于银行贴息间接支持重点项目。
 第三,逐步加大政府转移支付力度。(1)通过制定有关法规,确定转移支付的基数,并随着中央财力的增长而相应增加,出台配套政策与操作措施。(2)通过国家预算,加大对生态环境建设的专项补助范围和数额,包括对退耕还林还草的补贴、对公益性项目的配套补助、对治理和改善生态环境的专项补助以及扶持高新技术企业、循环型企业的贷款贴息等。(3)充分发挥财政杠杆作用,动用一部分财政资金给投资于生态环境建设以及构建循环型企业予以投资补贴。(4)通过政府担保,财政贴息的办法,发行“循环型企业债券”,筹集资金用于循环经济的发展。(5)将更多的外国政府贷款项目、世行贷款项目和双边、多边援

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