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论述局部性公有产权私有化的问题
作者:未知 文章来源:教育资源库 点击数: 更新时间:2009-4-11

  “局部性”公有产权,特指除中央级国企外各地方性国有或集体企业公有产权,以及国家各行业主管部门或各地方政府等事业单位公有产权。中国局部性公有产权私有化,是指将这些产权私有化或私用。现在国内一些学者主要将注意力集中于中央级国企,似乎只要后者没有出现大规模私有化,社会主义性质就不会发生根本改变。然而,这却是一个错觉——倘若局部性公有产权被非正当私有化既成事实未能得到有溯及力的制度化追究,就极易形成一种“鼓励更广泛的行政权力拥有者进一步将中央级国企、大量国有土地等巨量剩余公有产权私有化行动”的恶性示范。本文意在打破这种幻觉,对非正当私有化现象和不良后果以及原因进行讨探,然后提出相应的治理对策。
  
  一、局部性行政权力拥有者对公有
  产权的非正当私有化
  
  (一)我国地方性公有企业公有产权私有化实践。近20多年来我国地方性公有企业承包、租赁、出售、股份制和现代企业制度建设等改革,都围绕着产权变革重心,只是不同时期各有侧重而已。从根本上说,这种变革实属无奈之举,大一统经济时期全盘公有化格局早已积重难返:企业办社会负担沉重、政企不分、上级主管部门及官员干预多而不当、企业干群激励不足缺乏工作动力,公有企业效率低下,特别是在民营企业、外企竞争日趋激烈背景下,就更是如此。改革目标是:转换企业经营机制、明晰产权关系、完善企业制度、提高效率、最终有利于地方经济综合竞争力和人民生活水平不断提高等等。然而1990年代以来,这些改革却逐渐偏离上述目标,总体上沿着地方性公有企业官员或经理人群体私有化及利益最大化方向发展。
  1.乡镇企业公有产权私有化实践。20世纪80年代以来,我国乡镇企业迅猛发展,同时却有相当一批乡镇企业出现效益下滑、亏损和倒闭等情况。90年代以来,普遍出现了不管企业好坏都被承包,或干脆由原经营者或乡镇、村负责人入主企业的现象,全国大量乡镇企业逐步变为由这些私人所有或由其直接控制。
  2.地方性国企公有产权私有化实践。在上世纪90年代“抓大放小”政策出台后,我国很多地方性国企出现以股份制、出售、破产等方式被其经营者或有少量资金和胆识者直接或间接私有化现象。比如2005年深物业公有股权转让与重组风波及次年被叫停就是一例①。1997年后“国企改革攻坚战”中,许多地方出现比国企出售更离奇的办法:长沙在1999~2000年间对一批盈利大型国企实行“靓女先嫁”的“界定式私有化”,用政权把国资划拨给“内部人”并一步到位实现管理层控股;2002年青岛市多家大型国企实现MBO。国资委成立后,其合法性被默认。全国类似情况较多,地方政府往往给予较多优惠。当地国企普通职工或公民对这些优惠政策制定、执行和监督过程,往往很少直接参与,于是暗箱操作频频发生。与深物业类似的股权转让迟早还会发生,不过方式会更为隐蔽。
  (二)我国局部性事业单位公有与集体所有产权私有化。这涉及到国家各行业主管部门、地方政府部门所辖的土地、矿藏、设备、公物、无形资产、金融性资产等各类非盈利性公有资源。在上世纪90年代初深化改革背景下,不少非盈利性事业单位所控制的各类公有产权,开始越来越普遍为少数官员私有化。一些官员或基层干部利用职权,以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款,救灾救济、扶贫优抚款物及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项;以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等,贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。甚至发生长征火箭公司领导厉建中贪污挪用公款1.6亿元案②。农业发展银行总行领导挪用8.1亿元入股市,收益去向不明案③,以及上海陈良宇违规拆借社保32亿元基金给张荣坤收购高速公路案,国家药监系统权钱交易案等④。可见我国局部性事业单位一些官员越来越普遍地或用政企官员双重身份、或单独或与商人共谋,将大量局部性公有产权直接私有化,或是通过权钱交换牟取私利。而最近又出现“权力期权化”等更隐讳的手法。
  
  二、局部性公有产权非正当私有化
  后果及原因
  
  通过众多案例可以发现,我国地方性公有企事业单位或行业主管部门官员非正当地私有化公有产权已然成风。其后果是十分严重的:第一,它加剧了效率和公平之间的矛盾,导致社会分配更加不公。“公平第一,效率第二”发展模式,迅速建立起相对完善的工业体系。在经济起飞阶段,“效率优先,兼顾公平”发展模式,则成为跨越生产力“卡夫丁峡谷”的必然选择。上世纪70年代末国务院对地方政府及公有企业放权让利,试图通过对中微观层面各主体提供激励,推动效率提高。90年代初之前,大家都是改革受益者,效率与公平间相安无事。然而,这种放权让利过程,是地方政府和公有企业以消极对抗和因此而带来国民经济整体效率低下的方式,倒逼中央放宽政策的过程,是一种自下而上的诱致性制度变迁。主导这场变革的主要是地方政府官员、国家行业主管官员和公有企业干部。90年代后的局部性公有产权改革,局部性官员主导模式得到加强,效率优先普遍蜕变为该群体效率优先。改革前个体利益受到严重限制的农民、城市普通职工,其分配公平日益成为问题。第二,它使得改革成果日益遭侵蚀,局部性政权合法性遭质疑。韦伯的社会行动类型理论指出,价值理性式行动,始终注重与信仰保持一致,因而在价值上是合理的;而目的理性式行动,则是一种彻底工具性理性行动,它有赖于市场和相关货币制度及市场管理所需的法律和政治制度之诞生,近代资本主义本质上属于这类行动。而在笔者看来,近代资本主义价值非理性,表现为企业原始积累及正常运作中剩余价值的无偿剥夺性。近期以来我国局部性公有产权非正当私有化,似乎部分沾染上了这种非合理性成分。而无权无势无资源的百姓,多半被迫采取其它各种消极行动。倘若地方政府或行业主管部门官员日趋假公济私,其政权合法性群众基础必然会大为削弱。
  那么,我国地方政府或行业主管部门官员“为人民服务”的理想政府制度与部分官员极端自利式行动之间,为何出现巨大反差?原因有三:
  第一,“放权让利”后分权式政治体制改革始终没有正式确立,局部性公有产权代表定位依然模糊。纵观我国第一阶段渐进式改革,基本上仅靠体制增量部分推动。而90年代初期以来地方性公有企业改制,导向为市场经济制度,但相应的政府合理分权并有良好权力制衡的政法制度,却始终没能确立,地方政府对地方公有企业管制范围越来越大。“放权让利”过程中地方政府对该下放给企业的自主经营权、决策权等每每加以截留;同时,地方政府从中央接过属地化国资管理职能,在重组中权力不断扩大。而分权式政体改革之所以拖延,与我国政治制度中对官员人格预设总体上依然存在的虚构有关。官员人格被假设为“利他、利公主义者”,对其权力行使范围界定和约束制度必然软化。而改制中局部性部门官员普遍呈“经济理性人”,利他和利己兼顾成为主流。当中央将部分国资划归地方管理,后者成为产权代理人。但是,其辖下“地方居民”全体才是国资所有者。地方政府绝不能成为国资代表,否则极易监守自盗。遗憾的是,我国人大和司法部门对地方政府行政权力之屈从,加之居民个人“搭便车”心理,导致地方性国资所有者主体及代表“缺位”和政府“越位”。

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