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努力构建政府与市场互动的城市新区开发模式
作者:未知 文章来源:教育资源库 点击数: 更新时间:2009-4-11

  当今中国迎来了人类历史上最大的一次城市化浪潮,新区建设蓬勃发展。城市新区成为大城市发展和城市空间拓展的主要手段,适应了城市规模扩大对于城市土地空间的需求。然而在城市新区的建设与发展中也出现了很多不和谐的因素,这很大程度上都归咎于在城市新区开发时没有很好地考虑政府与市场的关系,没有实现政府与市场的良好互动。
  当前,我国处于经济体制转型的关键时期,这一特殊的国情决定了成功的新区开发模式来自于政府行为、房地产开发和市民需求的联合与匹配。广州市珠江新城以政府供给为导向,导致7年后开发面积还不到20%,“开而不发”;而以市场为导向的洛溪地区的开发也带来了一系列的问题。由此,说明在新区开发中只有发挥政府和市场两方面的重要作用,实现政府与市场的良好互动,坚持政府引导与市场运作相结合,构建“政府引导、市场运作”的新区开发建设模式才能保证新区开发的成功,也才能促进新区的持续发展。
  为此,我们应积极创造条件,转变政府职能、研究落实新区开发政策、建立健全相关法律法规,为该模式的成功运行提供良好的政策和法律环境,从而保证新区开发建设的健康、有序、可持续发展。
  
  一、完成由全能政府向有限政府、服务政府的转型
  
  长期以来,受传统计划经济条件下管理理念的影响,地方政府在进行城市新区开发和建设的过程中,既是新区开发战略的决策者、各项政策的制定者,也是新区的建设者和房地产开发商,而且还是市场的组织者和管理者。一方面,政府职能是多样的,但受财力、能力和精力所限而导致难以万全;另一方面,政府包办不利于市场的正常发育和市场秩序的建立。随着我国市场经济体制的逐步完善,这种统包统揽的全能型政府不仅不能促进新区的合理开发,反而在一定程度上会成为新区开发的障碍,政府收缩活动范围、将市场能做的事情退还给市场,实现由全能政府向有限政府、服务政府转型已是大势所趋。政府在新区建设中处于领导、指挥、协调的主导地位。政府应坚持以市场为导向履行其职能,主要提供公共物品和非营利性的公共服务,凡是市场能够做的事都让位给市场;凡是市场自行调节,企业自行决定,中介机构提供服务的事项政府要坚决退出;政府职能从由计划管理主要转向市场管理,通过经济手段和法律手段来规范市场行为,坚持以市场为导向履行职能,运用政策、法律和提供基础设施产品营造良好的开发和发展环境;充分利用行政资源,协调发改、规划、建设、国土资源、财政等行政部门,确保新区建设各环节高效运行,将新区管治与市场作用有效地结合起来,推进新区开发建设,促进经济发展,在新区建设中既要充分发挥其政治(行政)作用,又避免角色错位和越位。
  
  二、完善落实政策支撑体系
  
  纵观其新区建设历程,不难发现每个时期的新区建设都离不开相关政策的配套扶持。新区的建设是一项综合的社会系统工程,需要各个部门相互配合、协调推进,这就需要一系列相关政策的综合引导和推动。针对新区开发的不同阶段,依次出台相关政策措施来推动新区建设进程。在新区开发初期,为吸引投资商流入新区,政府可以直接统筹或负责区域性大型基础设施的建设,并给予新城的基础设施经营以财政补贴,制定优惠的财政政策、税收政策或其他政策性优惠,以确保新城能有良好的基础设施条件;根据实际情况,可以采取适当减地价、减免有关税费等措施,在土地政策、户籍政策、财政税收政策、投融资政策等方面给予适当的优惠,实行政策聚焦,鼓励投资者在新区开发建设;实行鼓励重大投资项目加快建设的政策,比如对投资额大的项目可允许一次规划、分期建设、分期缴纳土地出让金等;实行鼓励大企业总部和金融机构人驻的政策,对其建房、租房给予一定的补助,等等;努力营造新区的投资环境,不仅是物质基础,还包括创造良好的社会氛围,给予参与新城建设的团体或私人以一定的优惠政策,以优惠的政策吸引各方力量参与新区建设,多方面的政策支持是提高新区开发质量的强劲推动力。
  
  三、建立健全相关法规
  
  新城开发可以依赖市场,需要政府、企业、公众的参与,但需要有一整套完善的法规体系,规范政府和市场间的相互行为,使其各司其职,依法办事。各国新城经验表明,制定专门的法律制度,是有效推进新城建设的重要举措。为保障新区建设的顺利进行,我国政府也应制定相关法律条文、健全相关法规,以约束新区规划和开发行为。新区立法应涉及机构设置、土地政策、环境保护、资源利用、资金筹措、住宅标准等多方面内容,制定相关的土地法、规划法、环境法、吸引投资与市场扶持法、新区开发管理法等,从而依法明确新区建设基本原则、目标定位、新区开发建设主体、建设资金使用、开发程序、规划建设等事宜,为新区建设提供坚实的法律基础。并应该根据新形势的发展要求,不断完善健全新区法律体系,使其不断适应新区建设的内外生态环境,避免新区建设开而不发和建设缓慢的现象,为新区建设大规模地进行科学有序的开发提供保障。还应建立鼓励社会市民参与监督立法机制,实行规划方案公示制度,广泛征求专家和群众意愿,公布全部政策法规及其执行情况,成立社会性专业委员会,对新区开发实行社会监督。
  城市新区开发走“政府引导、市场运作”之路,就要在土地资源配置、基础设施配套、新区建设投融资、新区管理等方面充分引入市场机制,把政府干预和市场调节紧密结合起来,真正实现政府与市场的双向互动,推进城市新区的有序开发和统筹建设。
  第一,实施“政府授权,市场运作”的土地资源开发。在我国现行土地公有制下,开发商作为物业开发的主体,既是一级市场的土地需求者,也是二级市场的房屋供给者,新区开发中,政府的土地供给若没有充分考虑到开发商的经济利益驱动,即有效的土地需求,就会直接导致新区的开发受阻,单纯的政府推动可能会导致土地开发的供需失衡。同时,如果把土地开发完全交与市场,开发商又会借机钻空子,造成建设用地不足和土地粗犷利用并存,在土地经营过程中过分追求土地的商业利润,导致土地价值不能如实显现。

  城市新区土地开发可以借鉴上海浦东新区土地开发模式——“两级循环、滚动开发,政府宏观控制,市场自由运作”,按照“政府垄断一级市场,放开搞活二级市场,提高土地使用效益”的原则熟化土地,将经过完善配套升值后的土地通过招标等方式向开发商出让,保证了新区建设资金的投入,为新区建设创造条件。另外,还可以尝试“政府授权、市场运作”的熟地开发模式,构建政府、企业和市场之间的沟通桥梁,使得政府对于土地开发和土地市场的调控拥有较强的控制力。通过熟地投放模式的运用,既使土地开发商获取土地增值收益,形成“土地储备-系统开发-熟地投放-资金回笼-土地储备”的良性循环,又确保了政府土地收益的回收,实现了各个参与方的多赢。
  第二,开展政府主导下的基础设施配套建设的市场化。面对基础设施建设问题,政府时常力不从心。一方面,基础设施具有准公共性和自然垄断性,市场机制不能解决其合理配置问题,需要政府干预;另一方面,政府如果直接投资基础设施,难免自陷微观经济事务中,影响其职能的履行,还会背上沉重的财政包袱。

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