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探讨政府绩效评估制度影响和制约效应
作者:未知 文章来源:教育资源库 点击数: 更新时间:2009-9-4

  一、引言 
   
  生态环境(ecological environment)原来是自然科学术语,主要用来描述任何有机体的生长环境。但在20世纪20年代,以美国芝加哥学派的派克(R·F·Park)和蒲基斯(E·w·Burgurs)为先锋,借用自然科学中动植物生态学的概念、术语,对人类社会的生存环境进行了系统分析。他们认为:“从功能理论之生态观点而言,任何经济、文化、政治和行政制度等皆为一有生命的个体,是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间,以及生物与环境之间都有一种功能的相互依赖关系。”这种与自然环境相对称的社会客观存在被称为社会生态环境,它主要包括三大社会系统:社会经济系统、社会政治系统和社会文化系统。 
  政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力;或者说,政府绩效评估是指对政府管理过程中投入、产出、中期成果与最终成果所反映的绩效进行评价和划分等级。政府绩效评估作为改进行政管理的关键一环,成为一项重大的政治活动而蓬勃展开。由此,加强和完善政府绩效评估制度无疑是政府部门职能转变的一个强大而有效的推动力。 
  正如一切事物都必然生长于特定的生态环境之中一样,政府绩效评估制度也丝毫不能例外。社会生态环境是政府绩效评估制度赖以生存和发展的基础和前提;政府效绩评估制度必然和周围的经济、政治和文化环境存在着一种功能上的依赖关系,但又受到其制约。从一定意义上理解,政府绩效评估制度的发展过程就是一个不断适应和不断克服社会生态环境制约的过程。 
   
  二、经济生态环境的制约 
   
  经济生态环境是指社会的经济活动方式及其经济力量。经济基础决定上层建筑,经济发展水平决定着一个社会的整体发展程度。作为评估政府管理能力的政府绩效评估制度必然植根于特定的经济基础,并受到生产力发展水平的制约。当前,我国经济生态环境对政府绩效评估制度的制约主要表现为经济体制类型、政府财政和预算体制。 
   
  (一)经济体制类型不同决定了政府职能范围不同,从而决定了政府绩效评估标准不同 
  计划经济体制要求建立起单一的全民所有制,排斥私人资本及其经营;政府对全社会高度集中统一管理,则政府的绩效就由政府对全社会集中统一管理的绩效决定,并由此形成了一整套适应计划经济体制的政府绩效评估体制。我国从计划经济转向社会主义市场经济后,引起了政府规模、结构、职能以及行政原则、行政观念、行政价值、行政信息、行政情感、行政思维和行为方式的一系列变化,而经济模式的转移也带给政府绩效评估体制根本性的冲击。政府绩效评估为适应社会主义市场经济体制,以政府职能转变为中心对原有评估体制进行了改革。但在经济体制转型期我国政府职能还存在着政企不分、政事不分、政社不分的弊端,出现了政府职能的缺位、越位和错位等现象,这给政府部门的绩效考评造成了很大困难。政府到底该管什么、不该管什么,虽然历经数次机构改革,目前仍然没有确定,特别是市县以下政府仍面临部门职能不断调整的不确定环境,在实际考评中仍然沿用计划经济时代的指标,将诸如创卫、综合治理、计划生育、精神文明建设等各种评估或考评与对部门工作业绩的考评混合,以致出现无论考评结果如何好,一票否决的项目都可将其业绩通盘否定的情况。 
   
  (二)我国目前的政府财政使绩效评估遭遇内部动力障碍 
  当前,我国各级政府的财政并不宽裕,评估所需的成本对财政形成新的压力。绩效评估是一个耗费资源的过程,需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间;但由于评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同,国家没有单独的评估经费拨款,评估费用大都摊入具体的公共项目中,且许多地方政府部门为了保证其推行的公共项目顺利完成,往往不愿意将有限的资源用于评估工作,致使评估的资金投入不足。这样,由于缺乏充足的财政资金,一些地方政府绩效评估常常难以为继。 
  另一方面,我国现行的是以分税制为核心的财政体制,即本着一级政府、一级财政以及财权与事权相统一的原则,划分中央政府和地方政府的事权和财政支出范围。但是,我国现行的财政体制与政府体制却并不配套,基层政府没有独立的财政地位,取消农业税后,县乡几乎没有可靠的收人来源;现在国家虽然明显增加了财政转移支付的力度,但许多历史“欠账”却不是马上可以偿清的;没有财政的良好支持,政府无法正常运行;这种事权与财权的不对应引发了多重矛盾,当然也严重影响政府管理目标的实现。如果在现行的财政体制下考评政府绩效,特别是评估基层政府的工作,结果也不可能是科学、合理的。 
   
  (三)惩罚节约的预算体制使政府绩效评估流于形式 
  在我国,财政部门根据各个部门申报的投人以及结合上一年度的拨款使用状况来分配预算。如果当年的拨款用不完,剩余的将会失效,来年的预算将会减少,资金将被分配到其他“需要”的地方去;相反,如果预算超支,下一年度反而会得到更多的财政拨款。节约资金意味着来年的拨款减少,于是很多部门在年度即将结束时,都会陷入“为了花钱而花钱”的疯狂状态。在这种预算体制下,绩效的提高和节约成本不仅不会给他们带来任何收益,反而面临着预算被削减的危险。于是,政府各部门都把办事作为讨价还价的筹码,扩大自己的困难,谁也不愿意少花钱而把事情办好。政府绩效评估旨在提高政府业绩,但如果政府机构不能从重视产出、节约成本、提高业绩中获得利益回报,那么政府绩效评估就会流于形式。 
   
  三、政治生态环境的制约 
   
  政府绩效评估体制作为政治上层建筑的一部分,它的各项机制的运作和功能的实现最直接地受到政治环境的影响。政治生态环境对政府绩效评估的制约主要表现在以下几个方面: 
   
  (一)缺乏相应的法律、法规和相关政策作保障,评估多处于自发状态,没有规划,减弱了政府绩效评估机制的作用   一方面,我国目前还没有政府绩效评估方面的专门立法,相关立法也只是涉及某一具体领域的绩效评估立法。由于没有相应的法律、法规和相关政策作为制度保障,缺乏较具体的、可操作的政策性指导,各地开展的绩效评估工作完全处于一种放任自流的状态,形式五花八门,结果绩效评估工作难以在政府部门全面系统地推进,缺乏整体的战略规划;而且由于绩效评估的实施方法互不统一,难以相互比较和进行经验交流。另一方面,把绩效评估看成是一个短期行为,没有建立长效机制,这就导致了运动式的行政管理,领导者难以把工作重点放在政府绩效的持续改进上。政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为,许多大检查、大评比不仅没有取得效果,而且使这种检查、评比成为基层政府的一种负担,某些检查团成员索要礼品、收受贿赂的行为更

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