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探析影响公共政策有效执行的因素
作者:未知 文章来源:教育资源库 点击数: 更新时间:2009-9-4

  “政策执行是政策过程的中介环节,是将政策目标(理想)转化为政策现实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。”[1]公共政策执行是公共政策目标得以实现的重要途径,政策执行的好坏决定了政策实施的程度和范围。同时,公共政策执行是检验质量好坏的重要途径和进行再决策的重要依据。公共政策的实现有赖于公共权威系统制定出正确的公共政策,更有赖于政策的有效执行。美国著名行政学者G·艾利森指出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行”。[2]但是,公共政策执行是在复杂社会系统中进行的复杂活动,其有效性经常会受到某些因素的影响,使得公共政策付诸实施后,并不尽然取得预期的政策效果,反而造成政策执行走样,甚至导致政策执行失败,因而,只有找出并分析影响公共政策有效执行的因素,才能克服其不利影响,促进政策有效执行。
  
  1.影响公共政策有效执行的因素分析
  
  1.1公共政策本身的因素
  1.1.1公共政策合法化程度。从一定意义上讲,公共政策的合法性主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容都不能违反宪法和法律的规定,破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行必须置于法律和公众的监督之下,才能避免公共政策的盲目性和不规范性,保证政策本身的合法性“政策合法,就能直接获得合法地位和权威”。事实上,只有合法的公共政策才具有约束力。
  1.1.2公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决策,内容必须是合理的,符合客观事物的发展规律,体现决策对环境的要求。政策制定者必须是科学理性的,而非主观武断地进行决策。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强,执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。否则,政策执行无论如何科学合理,其结果将事与愿违,甚至同初衷背道而驰,可以说,公共政策有效执行的前提和基础在于政策内在的科学性。
  1.1.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本身的灵活性,实际上,即使政策量化目标规定的再科学合理,也总会有超过者和不及者,因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。否则,执行者就可能被限定于原定政策目标框架之中,只能照本宣科,无法结合具体情况灵活执行政策,导致政策执行的低效。然而,公共政策作为社会行动的规范,具有原则性和刚性,所以公共政策的弹性必须有个度,以防止政策目标弹性空间过大和目标模糊多变,避免执行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所导致的政策执行低效。
  1.2政策执行者的因素
  1.2.1政策执行者的利益倾向性。公共政策最终靠人(主要是官僚机构及其工作人员)去执行和实施。“一项政策得以贯彻到什么程度,通常取决于官僚对它的解释以及取决于他们实施各项政策的兴致和效率”。[3]然而,政府机构及其人员事实上都存在着一种作为“经济人”的自利倾向,政策执行者在政策执行过程中进行着成本和收益预期,如果在政策执行中其实际收益与预期收益之间,或者其本人收益与他人收益之间存在差距,就会产生相对剥夺感,这种利益受损的心理直接导致执行中政策规避的产生。他们当然不会漠视任何决策对自己的实质损害,特别是当政策执行者身兼政策执行主体和目标群体双重身份,自身利益被其执行的政策所调整时,他们就处于整体利益和局部利益的二难选择之中,这时要让执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的价值中立,事实上是难以做到的。因为“当官僚的职业(目的)与他们自身目的相矛盾时,官僚自身利益就可能在某种因素的刺激下,恶性的膨胀发展起来,出现了官僚的腐败行为”。[4]同样,对于行政机构来说,如果决策与它所期望的东西不相符或在它看来是无法实施时,它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。当执行者千方百计使政策的执行效果偏向自己的利益取向时,就可能使原有的决策达不到既定的目标,直接影响政策的有效执行。
  1.2.2执行者的素质高低程度。任何一项公共政策最终总是要由一定的执行人员去贯彻实施,公共政策执行者的政策水平、行为意向、工作态度、知识结构、和组织能力等构成了影响和制约公共政策执行的重要因素。在科技与信息量突飞猛进的现代社会,公共政策系统所要处理的社会事务迅速增多,公共政策执行的专业和技术化要求朝不断细化深化的方向发展,给公共政策执行者提出了更高的素质要求。因此,公共政策执行者的素质要是低下,必然影响和阻碍公共政策的执行。公共政策执行的素质障碍主要表现为:一是对政策精神理解不透,学习不够,领会不准,因知识水平有限,对中央和上级的有关政策浅尝辄止,不求甚解,要么凭经验主观片面理解和执行政策,使政策执行不能正确的体现政策目标;要么对上级政策作僵化的教条式的理解,使政策执行不能与实际情况相适应;二是对政策贯彻不及时,行动迟缓,消极待命,思想道德素质低下,以权谋私,弄虚作假,地方保护主义思想严重;三是业务素质低下,对专业性、技术性很强的公共政策不能有效的贯彻执行,从而产生公共政策执行者的行为近视,思维滞后,执行僵化。
  1.3政策目标群体的影响力因素
  政策目标群体泛指由于特定的公共政策决定而必须调整其行为的个人或群体,是公共政策直接作用的对象。目标群体对待既定的公共政策在态度和行为上是否服从和接受,是政策能否得以有效执行的关键。一般而言,目标群体在公共政策实施中,有两种选择:接受政策或不接受政策。

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  目标群体服从和接受公共政策,政策执行就会顺利进行,取得预期政策效果。反之,该项公共政策执行会遭遇极大的阻力,执行过程困难重重,执行的有效性必然降低。
  
  2.相应对策
  
  2.1制定良好的公共政策。首先,公共政策的制定必须合法化。政策制定的制度程序规范化是政策制定过程合法化的保证,公共政策只有产生于严密的制度安排下,才能保证公共政策制定的确定性和规范性。其次,公共政策制定过程公开化(不过公开是相对的,涉及国家安全和国家特殊利益的公共政策不能公开或只能在一定范围公开)。这是政策制定规范化的内在要求。公共选择决策模式指出:国家和政府中的决策人和其他人没什么两样,既不会更好,也不会更坏,都一样会犯错误。所以,必须限制公共政策制定者的特权,建立内外部约束和监督机制,实现公共政策的透明制定,杜绝“黑箱操作”现象。第三,增强公共政策制定中的民主化。现代公共政策制定中的一个重要价值取向就是决策民主化,它追求社会平等,强调公众参与,广泛集中民智,从而避免决策权力滥用和寡头决策,减少公共决策制定和执行中的风险因素。最后,要加强公共政策执行的成本与收益分析。这有利于提高效益,尤其是经济效益。如果一项公共政策制定和执行的难度很大,那么其预期障碍就大。
  2.2调整政策执行者的利益倾向。公共政策执行者的利益倾向是客观存在的,因此,政策制定者制定政策方案时,起码要有如下的考虑。首先

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