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关于“非典”引起的行政法思考
作者:未知 文章来源:网络 点击数: 更新时间:2009-10-26

论文关键词:“非典”  行政法  行政行为  思考
  论文摘要:“非典”疫情蔓延,引发我们对诸如行政应急原则、依法行政的内容、行政主体应如何处理相互间的关系、各种具体行政行为如何发挥其综合作用、行政主体与行政相对方的关系、依法行政的国际合作等行政法的热点问题进行理性思考。同时,我们还应对“非典”防治过程中出现的问题进行反思,对产生的问题原因进行深入分析,并提出可行有效的解决办法。
  2003年曾肆虐我国部分地区的“非典”疫情,使人们碎不及防,给人们的生命安全造成了极大的威胁。随着抗击“非典”斗争的展开和结束,法学界开始对“非典”防治过程中出现的问题进行法律的理性思考。本文就与“非典”防治相关的行政法问题谈几点个人的认识。
  一、“非典”疫情艾延,引发的行政法热点问题思考
  (一)关于行政应急性原则和制度的思考
  突如其来并迅速蔓延的“非典”疫情,对中国和世界都是非常陌生的,尤其是中国,多年以来没有出现过这样的让人感到恐惧的疫情。为了控制疫情扩散的速度,中国政府采取了一系列的紧急行政措施,例如,强制检查、强制隔离、强制治疗乃至强制解剖、强制火化等,这对疫情的控制,是非常及时和必要的。行政应急性原则是现代法治原则的重要内容,在某些特殊的紧急情况下,出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要,行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。行政紧急权力的行使和紧急措施的实施,对于遏制疫情、稳定民心、发展经济是非常必要的。防治“非典”的实际斗争过程,充分证明了这一点。
  但是,紧急权力的行使并不是不受任何限制,它并不排斥法律的必要控制。应急权力的行使,仅仅是行政合法性原则的例外和补充。应该看到,在防治“非典”的过程中所采取的紧急措施,既有无法可依的问题,也有虽有立法但立法不够完善的问题,还有已有立法不知运用、不敢运用、不善于运用的间题。这也向人们提出了一个应当注意的问题,那就是,如何建立和完善行政紧急权力行使的制度问题。尽管行使紧急双力的范围可以超出法律的规定,甚至与法律相抵触,但行使紧急行政权力,也应当有章可循。
  《突发公共卫生事件应急条例》的出台,把突发公共卫生事件的报告和处置等一系列问题纳人法制化轨道,这是一件大好事。但是,我们还应该看到,这个《条例》毕竟是在情况紧急的形势下出台的,难免有不妥之处,而且,随着形势的发展,我们还会遇到一些新的问题。因此,我们应该把视野放得更宽些,今后要把各类行政紧急权力的研究作为一个重要的课题来抓。
  (二)关于依法行政的内容、制度、程序问题的思考
  近年来,行政机关开始重视行政信息公开制度的建设。但是,由于缺乏具体法律的支持以及相关制度(例如新闻发布、网络发布、统计制度等)的配合,尤其是有些行政官员习惯于因循守旧的思维方式,习惯于暗箱操作,因此,在较长一段时间里,人们无法得到确切可靠的疫情消息,在一定程度上贻误了最初遏止疫情蔓延的时机。这向我们提出了一个问题,那就是,依法行政应该包括哪些内容,政务公开、保证公民的知情权,该不该纳人依法行政的范围。
  人类永远不可能完全避免偶发重大事件(包括自然发生和人为发生),在任何重大突发事件发生的最初时间,应该使有关信息通过政府依法定程序及时向社会公布,这样就可以最大限度地减少损失。对我国来说,在这一问题上是有着深刻经验教训的。如果不是在疫情刚开始的时候,没有畅通的信息渠道、疫情报告制度、得力的应对措施,就不会造成疫情扩散的严重后果。中央处理了一批在这一问题上失职的干部,是很得民心、顺民意的,但毕竟从另一个方面,反映出我们存在的问题。因此,在疫情出现和扩散的紧急情况下,依法行政的程序问题,显得比任何时候都重要,我们应该加强这方面的研究。
  (三)关于行政主体之间相互关系问题的思考
  在这个问题上,有两个方面值得我们注意:首先,行政机关或政府各职能部门之间的关系问题。从传染病防治法规定看,防治“非典”工作的管理主体主要是各级人民政府、各级政府卫生行政部门、各级各类卫生防疫机构和医疗保健机构。但有不少传染病防治工作都少不了需要其他部门,特别是公安部门的协助。这就涉及到由公安部门实施的“行政协助制度”。行政协助系指行政主体在实施行政职权过程中,基于本身的条件和公务上的需要,其他行政主体配合其实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。目前,中国还没有一项法律对行政协助的基本制度(如协助主体、协助条件、协助程序、协助费用、协助责任等)作出统一规定。其次,地方法规的权限问题。“非典”疫情出现以来,各地人民政府为了防止“非典”疫情的扩散,根据《中华人民共和国传染病防治法》采取了许多预防和控制措施,其中隔离即是其中最重要措施之一。但是部分地区采取的隔离措施亦引起人们的异议。例如,沈阳市2003年4月27日发布((关于加强来自疫区人员管理的通告》规定,凡由疫区来沈人员必须在有关部门的监控下到指定的旅馆居住,人住旅馆按规定采取监视措施。可是,根据《传染病防治法》及相关法律法规,“非典”隔离对象仅限于“非典”病人、疑似病人和密切接触者,且卫生部对这三类人已有明确的判定标准。那么,部分地方政府对所有来自疫区的人员采取隔离措施的做法,缺乏法律依据。这向我们提出了这样的问题,地方法规到底有多大的权限?如何才能妥善处理地方法规与应急性原则的关系? 
  (四)关于各种具体行政行为综合作用的思考
  在这场防治““非典””斗争中,各级政府都充分运用各种手段,采取各种方法来开展工作。行政许可、行政调查、行政处罚、行政奖励、行政强制、行政减免、行政补助等行为方式都结合起来运用,取得了明显效果。尽管如此,我们应清醒地看到,在诸多的具体行政行为的实施过程中,会存在这样或那样的问题,很可能出现不合乎行政合法性原则的问题,这此都有待我们进一步地去研究。
  (五)关于行政主体与行政相对方关系的思考
  这里有以下几个值得注意的问题:
  第一,授权性行政主体与相对方之间的权利义务关系问题。在正常情况下,医院与病人是一种平等、有偿的民事关系。但在抗击“非典”的特殊时期,基于传染病防治法的授权,医疗机构不再是一个纯粹的民事主体,它在传染病防治中恰恰是“授权行政主体”,它对“非典”病人及疑似病人拥有行政管理权,特别是实施紧急强制措施的权力。其次,在正常情况下,医生得治病,病人得付费,这是天经地义的关系。在防治传染病工作方面,医院负有不可推卸的管理职责。在“非典”时期,医院和病人间就不再是一个简单的收费关系。为此,中央已经强调,任何医院都不得因患者没有能力交费而拒之。这就提醒我们需对医患关系有个新认识,它们之间绝不是一个纯粹的民事关系。
  第二,行政机关与广大群众的相互配合问题。为了有效防治“非典”,不仅需要政府、医疗保健部门依法尽责,同样需要广大群众依法配合行动,包括接受查询、检验、治疗、调查取证,乃至服从隔离等预防、控制措施。这不仅是一种社会公德,更是一项法律义务。抗击“非典”,政府、医疗机构以及公民之间,是一种互相支持、配合

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