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探讨从多维视角看契约理念在行政法中确立的正当性
作者:未知 文章来源:网络 点击数: 更新时间:2009-10-26

论文关键词: 契约理念  行政法  民主行政
  论文摘要: 行政的有效运行,是权力手段与种种非权力手段的灵活、综合应用,它需要有综合性的多种行政理念与法律理念的支持。契约作为手段更作为观念,其强大的渗透力越来越 明显,它不仅在政治、经济、社会等众多领域光彩夺目,而且在行政管理活动中也表现 出其特有的魅力。将契约理念引入我国行政法中,将不仅具有丰富行政手段、促进行政的民主化进程等现实意义,而且还将具有理论上的开创性,具有观念上的变革性.
  今天,行政的图画已不再是单色调的,而是多彩的;在通向人民权利保障的路途上, 行政图画上所标明的并不只是权力一条途径,它展示在人们面前的是多条道路。行政的 有效运行,是权力手段与种种非权力手段(其中主要是契约手段)的灵活、综合应用,它 需要有综合性的多种行政理念与法律理念的支持。契约作为手段更作为观念,其强大的 渗透力越来越明显,它不仅在政治、经济、社会等众多领域光彩夺目,而且在行政管理 活动中也表现出其特有的魅力,与行政的结合越来越紧密。契约理念在我国行政法中的 引入,应是我国行政法学界认真对待和讨论的重大的课题。这一课题,将不仅具有丰富 行政手段、促进行政的民主化进程等现实意义,而且还将具有理论上的开创性,具有观 念上的变革性。
  契约理念确立的意义
  契约理念与现代行政理念,不是异质的而是同质的,不是相互冲突的而是能够融合的 。现代行政,是民主化的管理,是政府与公民之间卓有成效的合作,是有效的公共服务 以及政府对法律和人权的尊重。现代行政追求的是“善治”(good governance),而“ 善治”的本质是政府与公民对公共生活的合作管理,是双方利益实现的最佳状态。契约 理念则蕴含着对人格的尊重、对人独立主体的承认、对相互依赖的认可,它注重平等互 利与互惠、双方的合作与合意、约定的对价、诚信守诺等理念。可见,二者在质上具有 同一性。这种同一性,为二者的结合确立了可能性。
  在行政法中确立契约理念,是为了提高行政管理效能,弥补行政权力手段在管理中的 欠缺,以契约方式丰富行政的手段,以契约精神指引行政活动。契约与行政的结合,是 现代行政管理的特色;契约理念与“有效行政”的要求相适应,与现代世界各国所进行 的行政体制改革和“善治”的理念是一致的。契约理念的确立,就是将现代行政理念与 契约理念相结合。二者的结合,是以契约之长弥补传统行政之短并适应现代行政之需。 由于契约理念与现代行政理念具有同质性,它们的结合会结出丰硕的果实,从而使行政 达到令政府与人民皆满意的效果。契约理念的确立,不仅具有对行政的积极作用,而且 还将对行政法产生深远的意义:一方面,由于契约具有便利与易为人接受的特性,因而 行政机关完全可以使行政法律规范通过契约的方式得以广泛宣传,使行政法律规范具体 化,并获得行政相对人的承诺;另一方面,契约在行政法中的应用,也不仅仅具有手段 上的意义,它将有助于契约理念深深植入行政法之中。契约本质上所具有的平等观念、 权利观念、自由意志观念(或自愿观念)、义务责任观念、诚实信用观念以及法律约束观 念等,一旦在行政领域中扎下根来,行政法的人文精神将更加丰富和具有魅力,行政法 必将因之而获得勃兴与发展。
  因而,契约理念的确立,与其说是手段上的借用,不如说是管理上和制度上的革命, 它将引发法律制度和观念的变革。由此,我们不仅要对契约及其所蕴含的理念有深刻的 理解,对现代行政有一个清醒的把握与认识,而且还应为这种法律上和文化观念上的转 变做好理论准备。
  契约理念确立的正当理由
  行政法需要契约理念,确有其正当、充足的理由,这些理由主要来自如下方面。
  (一)权力手段的局限
  传统行政,即只依靠行政权力手段而为的行政,它强调行政机关对公民的支配,强调 行政主体一方的单方意志性,强调行政行为的强制性,而公民的意志却未能得到充分的 重视。然而,如果仅依赖权力手段或在权力理念的作用下从事行政管理活动,则至少有 以下一些局限或弊端:
  1.与现代行政的内在精神相悖。
  现代行政是民主行政、参与行政,在程序上强调公民的行政参与,其民主化的程度越 来越高。在这样一个民主的时代,如果只采取权力方式来决策或作出行政决定,则有悖 于行政的民主性,也与政府的角色和职责违背。它剥夺了行政相对人对自己事务的发言 权,没能尊重行政相对人的参与权,使行政相对人感受不到其民主权利的真实存在,这 不仅会降低行政活动的民主品质与行政质量,而且还会使行政决定在人们心目中失去其 应有的权威性、认同度与支持率。
  同时,权力型行政还与合作行政、服务行政的主旨相背离。现代行政,不是专制行政 、强权行政,而是合作行政、服务行政。不仅人民依赖于行政,行政更依赖于人民。在 政府与人民的关系中,政府离不开人民,离开了人民则政府也就不再是“人民政府”。 政府与人民既是各自独立又相互依赖的合作伙伴关系,是朋友而不是敌人。因此,行政 的效果取决于行政主体与行政相对人的关系,它有赖于行政相对人的合作与支持。同时 ,行政的宗旨就是服务于民、服务于公益。行政机关不是高高在上的官僚衙门,不是凌 驾于人民之上的专制机器,二者之间的关系不是剥夺与敲诈的“油水”关系(从人民处 捞取好处),而是休戚与共的“鱼水”关系。行政机关应是人民的服务者,它应摆正自 己的位置与角色,服务于民,而不能凭借权力压制甚至掠夺被管理者。
  另一方面,权力型行政可能导致独断专横的个人专制。我国各级行政机关实行的是“ 首长负责制”。尽管强调民主集中制的原则,但事实上行政机关的大权往往集中于首长 一身,几乎一切决定皆出自首长一人。如果其个人的品德、见识和领导能力与其职位不 相匹配,那么,将不仅会导致领导者个人的专横武断,使行政机关组织体受到侵害,而 且还会侵害到公民的权益和公共利益。
  2.增加行政成本,降低行政效率。
  主要或完全依靠行政权力手段来实现行政目的,就必然要扩充行政的组织和人员,增 加相应的物质设备或手段,同时还须“加大执法力度”。一旦当事人不履行行政上的义 务或稍有不从,就动用权力工具,势必加大行政成本,也降低了行政效率与绩效。如果 动不动就凭借权力手段,对行政相对人“冷、横、硬、冲”、“不解释、不告知”、机 械执法、方式简单粗暴,当事人的抵触情绪肯定会更大;而为了

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