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关于权利与权力:抒政腾幽互组魏起辑
作者:未知 文章来源:网络 点击数: 更新时间:2009-10-29

论文关键词:权利 权力 行政法
  论文摘要:本文认为,行政法的核心范畴是行政权力,而行政权力的基本法律关系是行政与公民私权利之间的关系。现代行政法的根本目标是实现公民权利与国家行政权力之间的理性、动态的平衡,这既与法律调整的价值目标相一致,也符合权利与权力关系的性质和特质;但“平衡”并不排斤行政法的价值侧重。为了实现权利与权力的平衡,必须坚持以控制国家行政权力作为行政法的基本价值取向,这既体现了“两点论”与“重点论”相统一的法哲学价值论的基本原理,也是现代行政法的必然的价值选择。
  一、问题的提出
  相对于其他法律部门而言,行政法是最缺乏理论根基的。川行政法所以会出现这种理论基础薄弱、逻辑建构困难的原因,除了行政法在法律体系中的特殊地位、与宪法制度的密切关系以及受到各国经济政治条件,特别是各国政治体制建构的影响和制约外,还受到两个因素的制约:一是总体来说,行政法的历史相对较短,与民商法、刑法和诉讼法相比,缺乏永久历史文化传统的渊源;二是行政法所调整的国家行政权力关系的复杂性和敏感性。
  但是,任何一个法律部门和法学体系都必须有深厚而坚实的理论基础和科学的理论逻辑的建构,否则这个法律部门的存在就缺乏合理性基础,这一法学理论体系就不能称之为现代科学。而科学理论的建立以核心范畴的形成及其科学界定为标志,一个法律部门的合理运作以核心理论范畴及其所界定的价值指向为调整目标。
  行政法的核心范畴或核心命题是国家行政,它是关于国家行政的法律制度。但行政是一个复杂的社会文化和政治文化现象,其焦点是行政权力。第一,行政之特殊性在于它是与国家权力紧密联系的,它是一种特殊的国家权力,没有国家权力就没有行政。第二,权力在国家行政的运作过程中处于核心的地位。行政机关指的是国家建构起来的行使国家行政权力的机关;行政功能是行政权力发挥管理社会、监督社会的作用和影响;行政过程乃是行政权力运作和发挥功能的过程。权力渗透于、贯穿于行政的全过程。第三,行政法所以作为一个特殊的法律部门,在法律关系上呈现出不同于其他法律关系的特殊性也在于权力的特殊品性。
  行政权力的作用对象是市民社会中的私人,即公民、法人和其他社会组织。行政权力与私主体权利的关系是行政法关注的基本关系。行政机关的重要职责就是既要切实保障私权利的合法行使和实现,为私权利服务,又要防止、控制和禁止私权利的滥用和主观随意性,以维护公共利益不受私权利的非法侵害。因之,行政法得以存在的社会现实基础乃是私权利与行政权力之间的矛盾和冲突关系。它的重要使命就在于协调和整合私权利与行政权力之间的关系。既使国家行政权力能合理、合法、高效地顺利行使,又使行政权不至侵犯私权利的正当、合法行使,为私权利的实现提供必要的社会服务。
  故而,我们认为,所谓行政法的基础理论,或行政法的理论逻辑应当围绕着私权利与行政权力之间的相互关系及其整合模式来展开,以确定行政法在处理这一对相互矛盾的关系时的基本价值指向。
  二、行政权界说
  行政权力是一种特殊的国家权力。在洛克看来,行政权与立法权和外交权是相互制约的平行关系,它们构成国家权力的整体。孟德斯鸡则认为,行政权与立法权和司法权构成相互平行而制约的关系,国家权力是立法权、行政权和司法权所构成的有机整体。具体而论,行政权具有下列特征:
  第一,行政主体的特殊性。从现代权力理论来看,一切国家权力都属于人民,人民是国家的主权者。这就是说,从权力归属或权力所有关系的角度而论,行政权与立法权和司法权一样,都为国家的全体公民所有,人民是国家权力的实际所有者;从权力行使的角度而论,人民通过某种法律机制将国家权力委托给某些特殊的国家机关和国家工作人员来行使,而国家行政机关就是国家行政权的行使主体。行政机关依据宪法和组织法的规定对行政权的行使享有独占权,除了国家行政机关、法律授权的组织和行政机关委托的社会组织有权行使行政权外,其他任何组织和个人都无权行使国家行政权。
  第二,行政权是执行法律之权。洛克认为:“由于那些一时和在短期内制定的法律,具有经常持续的效力;并且需要经常加以执行和注意,因此需要有一个经常存在的权力,负责执行被制定和继续有效的法律”。在他看来,行政权或执行权“在社会内部对其一切成员执行社会的国内法”。孟德斯鸿在论述立法权与行政权时指出:“一种权力不过是国家的一般意志,另一种权力不过是这种意志的执行而已”。!“美国著名行政法学家F.J.古德诺也认为,行政权力是法律的执行权。他在论述立法权与行政权的关系时指出:“以表达国家意志为主要职责的机关,即立法机关,通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”“以执行国家意志为主要功能的政府机关,经常地,事实上是通常地,又被赋予表达国家意志的具体细节的职责,尽管这些国家意志的具体细节在表达时,必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。 
  这就是说,被称为执行机构的机构,几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权”。这表明,随着现代政府功能的扩展,行政权在一定程度上分享了立法权,但尽管如此,行政权为法律执行权的性质没有发生变化。
  第三,行政权是受到法律限制的权力。古德诺指出,法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治瘫痪。一种行为准则,即一种国家意志的表达,如果得不到执行,实际上就什么也不是,只是一纸空文。另一方面,执行一种并非国家意志所表达的行为准则,倒真是执行机构在行使表达国家意志的权力。因而民治政府要求执行机构必须服从表达机构。所以,现代行政法都十分强调行政权受法律的限制。我国台湾学者李轩昂指出:“行政者,立于法律之下,除民事刑事及监察外,为国家一切目的,而为之作用也。”因之,行政与法律的关系表现为三‘者的统一,即行政为法律之执行,为法律之授权,为法律之限制。我国著名宪法和行政法学家龚祥瑞先生认为,法治的第一位含义是一切都应依法办事。这一原则应用到政府时,就是要求行政当局的行为也必须有法律依据,并要依照法律规定办事,否则就会构成侵权,引起责任问题。‘“’因此,行政权应受法律的限制和控制成为现代行政法的基本理念。
  三、权利与权力的平衡:行政法的价值目标
  关于行政法的概念和行政法的价值目标,学界有三种不同的观点。有的认为,行政法的价值目标是控制国家行政权力。有的认为,行政法应以维护行政权力、国家管理为中心。欧洲大陆法系的行政法则强调行政法的保权与控权的统一。
  应该说,上述关于行政法的概念和行政法调整目标的理论都在一定程度上揭示了某一方面的行政法应有的目标。从现代行政法的理念观之,行政管理本位的理论尽管从一个侧面揭示了行政法所具有的“保权”的合理性一面,但总体来说,其基本价值取向是行政集权的、反民主的;行政控权理论从现代宪政和民主政治的法律文化背景和理念出发,对行政控权的必要性及其法律机制展开了充分的论述,但其自身也存在着诸多的逻辑困境,总的理论构架是片面的,尽管可能是深刻的片面。而法国行政法的“保权”与“控权”相统一的行政法理念在理论构架上优越于前两种理论,但对于“保权”与“控权”相统一

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