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城市房屋权属登记行政案件的探析
作者:未知 文章来源:网络 点击数: 更新时间:2009-11-25

  《中华人民共和国物权法》规定,不动产房屋权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。故城市房屋权属登记,是房屋权属法律化的重要标志。近年来,随着市场经济的发展和城市建设改造步伐的加快,房地产开发利用和房地产权益保护问题越来越引起人们的关注,房屋权属登记类行政案件亦日益增多。此类案件大都与民事案件相关联,相关法律规范又不是很完善,各地法院在审判实践中的做法也存在较大差异。 房产登记行为穿行于民事与行政之间,长期困扰着司法实践。由于学界对与此相关的理论问题存在较大争议,再加之立法的缺憾,在审判工作中也就相应形成了对这一问题的不同处理意见和不同裁判结果。对我市辖区2005—2009年6月受理的行政诉讼案件进行统计,涉及城市房屋权属登记案件104件,占受理案件总数的21%。房屋权属登记案件判决撤销具体行政行为和确认违法的41件,占此类案件总数的40%;判决维持的50件,占此类案件总数的48%。笔者通过走访调查,认真查阅卷宗,就房屋权属登记和我市法院几年来审理的涉及城市房屋权属登记行政诉讼案件的有关问题谈以下几点看法,以共各位同仁商榷。

一、城市房屋权属登记行为的内容、性质及分类

1. 房屋权属登记的内容。建设部2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》第二条规定,“本办法所称房屋登记,是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为”。即指城市房地产管理部门根据房屋权利人的申请,依法定程序对其申请的房屋产权进行审查、核实登记并颁发房屋权属证书的行为。

2.房屋权属登记的性质。笔者认为,房屋权属登记行为是房屋登记机关依权利人申请而作出的行政确认行为,是可诉的具体行政行为。根据行政法原理,行政确认是指行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确定、认定、证明或否定并予以宣告的具体行政行为,包括行政登记、鉴证、认定和证明等形式。行政登记确认是指行政主体根据相对人的申请,对法律、法规规定必须予以登记注册的事项予以登记,从而依法确认相对人某种法律地位、权利义务及其他法律事实、法律关系的存在、变更或消灭的一种具体行政行为。首先,房屋权属登记行为是房屋管理机关作为行政机关应权利人的申请作出的行为,是房产管理部门实施的行政行为。该登记行政行为是对房屋权属的法律关系的确认,是对权利所有人合法拥有权利的真实性的证明。而行政确认正是对行政相对人的法律地位和义务的确定或否定,其直接对象是那些与行政相对人的法律地位和权利义务紧密相关的特定法律事实或法律关系。其次,该登记行为是为了实现行政管理目的而进行,体现了国家管理房屋事务的行政目的,通过登记制度维护房屋交易秩序。虽然登记行为直接影响的是民事主体之间的权利义务关系,但在登记过程中所体现出的依然是一种管理者与相对人的关系。在房屋权属登记过程中,无论是基于民事行为、行政行为亦或司法行为,房屋权属登记都是对产权归属关系的行政确认,房屋登记主管部门通过向权利申请人颁发房屋证书证明其是合法权利人,体现了行政确认行为的特点,其法律后果是行政相对人获得了某一物的真实性、合法性的有效明。

3.房屋权属登记的分类

(1)总登记。总登记是指县级以上地方人民政府根据需要,在一定期限内对本行政区域内的房屋进行统一的权属登记。登记机关认为需要时,经县级以上地方人民政府批准,可以对本行政区域内的房屋权属证书进行验证或者换证。

(2)初始登记。初始登记是指新建房屋的所有人,在房屋竣工后向登记机关申请办理的房屋权属登记。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋,其所有人向登记机关申请办理的房屋权属登记亦称为初始登记。进行初始登记,登记机关应当要求申请人提交身份证明、用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋,申请人应当向登记机关提交用地证明等有关文件。登记机关应对申请人提交的全部证明文件进行认真审查核实,经确认无误后,填发制式《房屋所有权证》并颁发给申请人。《房屋所有权证》所记载的内容即是登记机关所认定的事实,申请人所提交的全部证明文件即是《房屋所有权证》所载内容的证据,二者应相互统一,相互印证。这样才能作到登记行为事实清楚、证据确实、充分。

(3)转移登记。转移登记是指因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的,当事人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理房屋权属转移登记的,申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文书等有关文件。登记机关经核实确认后所颁发的房屋权属证书才能满足合法性审查中的事实要件的要求。

(4)变更登记。变更登记是指权利人名称变更和房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更、房屋面积增加或者减少、房屋翻建以及房屋现状发生其他变化的,权利人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理变更登记的,申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文件,如相关的审批手续、证明等等。

(5)他项权利登记。他项权利登记是指权利人为设定房屋抵押权、典权等他项权利而向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理房屋他项权利登记,申请人应当提交房屋权属证书、设定房屋抵押权、典权等他项权利的合同书、相关的证明文件、身份证件等。

(6)注销登记。注销登记是指因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等,权利人据此向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理注销登记,申请人应当提交原房屋权属证书,他项权利证书、相关的合同、协议、证明等文件。

二、城市房屋权属登记案件的司法审查

  以上所列举的各类房屋登记行为,权利人或利害关系人对房屋登记管理部门的行政行为不服,均有权向法院提起行政诉讼,接受法院的司法审查。司法审查标准是人民法院对行政行为的合法性作出最终评价的准则。由于房屋权属登记案件往往法律关系复杂,加之法律法规对此规定过于笼统,因而实践中对这类案件的审查标准一直存有争议。
  目前,登记机关颁发房屋所有权证所适用的法律依据主要是《城市房地产管理法》。另外,《中华人民共和国担保法》、建设部《城市房地产抵押管理办法》、《城市房屋权属登记管理办法》、国务院《城市私有房屋管理条例》等法律、法规对办理房屋的初始登记、变更登记、转移登记、他项权利登记及登记程序等方面的规定,均是人民法院审查房产登记行为适用法律方面是否合法的审查内容。大体而言,前述法律规范中对房产登记的条件主要设置了以下四个方面的内容:一是申请人资格及相应的证明文件;二是与登记内容相关的房产证件和其他证件;三是必要的房屋权属清楚、无争议的证明文件;四是是否存在违反法律法规强制性规定或公共利益,应不予登记的情形。上述内容简言之为证件齐全、权属清楚、无争议。房产登记机关在登记程序中的审查即为依据上述条件进行的形式审查。
  已经颁布实施的《物权法》第十二条规定,不动产登记机构应当履行下列职责:查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;就有

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