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浅谈互联网时代下的公众参与和政府信息公开
作者:未知 文章来源:网络 点击数: 更新时间:2009-12-13

  【论文关键词】政府信息公开 公众参与 互联网


    【论文摘要】随着5月1日《政府信息公开条例》的正式实施,中国现实中方兴未艾的公众参与实践或许会藉此获得强有力的制度性支撑,同时,一个必须正视的事实是,当今世界的信息化与网络化程度不断提高。在互联网时代背景下,对“互联网—政府信息公开—公众参与”  三者之间的关系进行一番尝试性解读,或许会有特殊的意义。

    一、引言
    在一个以经济的市场化、政治的民主法治化、文化的多元化为时代标签以及整个世界日益信息化与全球化的现代社会里,政府信息公开已成为信息化时代与互联网时代背景下民主与法治建设的重要内容。建构并不断发展完善政府信息公开法律制度及相关配套制度是法治先进国家的重要标志,亦是法治后进国家需不断努力前进的方向。在世界范围内,政府信息公开法律制度蔚然兴起以及国内民主法治进程不断推进的背景下,2007年,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)颁布,并于2008年5月1日开始正式
实施。
    公众参与在中国早已不再是一个陌生的新鲜事物,无论是在国家立法层面还是在行政机关的行政活动层面都已有大量的公众参与实践,公众参与在中国的民主化道路上俨然已成为一道亮丽的风景线。然而不无尴尬的是,中国式公众参与的软肋与深层次的硬伤—公众参与的虚置与形式化—依然在隐隐作痛,刺伤着每个坚守民主信仰并实践参与行动的现代公民。政府信息公开法律制度作为支撑与保障公众参与有效性的基础性制度,[1]其可预期的制度价值正承载着无数民主斗士与一般公民的无限希冀和期待。互联网是21世纪的时代标志,网络作为政府信息的新型载体与依托,给政府的信息公开提供了更加多元化与便利化的公开方式选择,开辟了公众参与的新路径,同时也给中国的公众参与民主实践带来了新鲜的气息。本文尝试着以政府信息公开为分析基点与媒介,对有关《公开条例》实施前的公众参与图景,互联网与政府信息公开、政府信息公开与公众参与以及互联网与公众参与等方面作一点初步、肤浅的分析与梳理,以期在互联网时代背景下对“互联网—政府信息公开—公众参与”三者之间的关系进行一番尝试性解读。
    二、公众参与在中国—《公开条例》实施前的公众参与图景
    改革开放初期,在传统计划经济体制的惯性思维下,中国未曾摆脱“威权行政”桎梏的束缚,国家的触角延伸至社会和个人生活的方方面面,公民更多的是作为国家活动的对象或客体而存在,由于公民法律意义上主体地位与独立利益的缺失,普遍、有效的公众参与在中国几乎没有生存和发展的空间。随着20世纪90年代国家经济政策与制度理念的变革、国民经济的不断发展以及民主化进程的加速,中国社会结构开始经历深刻且意义深远的“社会主体结构由一元化—多元化”[2]“社会关系结构由身份社会—契约社会”[3]的变迁,开始摒弃传统的单方性行政管理的做法,鼓励、倡导个人和组织积极参与国家的立法、行政等活动,“协商行政”、“民主治理”的现代治国理念开始在萌芽、扎根。
    1996年的《行政处罚法》[4]和2003年的《行政许可法》、1997年的《价格法》、2000年的《立法法》和2001年国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》,以及1989年的《城市居民委员会组织法》和1998年的《村民委员会组织法》都在不同的制度层面上彰显着公众参与精神。这些法律以及其他有关公众参与的法律规范共同构成了中国有关公众参与的整体性制度框架。[5]在这些公众参与法律制度的指引与推动下,公众参与的民主实践在中国蓬勃兴起。
    一个尴尬的事实是,至少在行政机关看来,公众参与意味着会增加财政开支,损及行政效率,于是行政机关总是千方百计地推脱公众参与,尤其对那些官僚主义思想浓重以及习惯于“暗箱操作”的官员来说,公众参与更是意味着一束阳光,会将他们在黑暗中秘密进行的不法勾当暴露殆尽。因此,如果相应法律规范没有明确规定公众参与,他们会对公众提出的有关参与申请,以没有明确法律依据为由百般推脱;即便有关法律明确规定了行政机关负有保障公众参与的义务,他们迫于法律的硬性约束,无奈之下在形式上允许相对人参与,但对相对人提出的意见、提交的证据或听证会中所形成的听证笔录却置之不理,仍然根据他们先前掌握的有关事实、证据以及价值观念的预设来作出行政决定,从而导致公众参与的虚置和形式化。如此一来,公众参与作为相对人极其重要的程序性权力,更像是一种“泡沫权利”,在参与行政活动之前及参与过程中极其美丽诱人,但一旦行政过程结束就会像泡沫破灭后飘散在空气中化为虚无,仅留下一段美好的回忆与联想罢了。行政机关与公众二者间信息的不对称占有,作为影响公众参与有效性的一个基础性因素,客观上呼唤政府信息公开法律制度的确立与建构,以实现行政机关与公众间信息占有的平衡,保障公众参与实现其预期的价值与理念。

    然而客观地说,在《政府信息公开条例》颁布之前,中国确实已经出现政务公开[6]的若干规定与实践:在立法机关方面,有1988年的《全国人大常委会新闻发布会工作规则》以及1989年《全国人民代表大会议事规则》等有关公开的规定;在行政机关方面,1999年公安部发布《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》92000年国家税务总局发布《关于在全国税务系统进一步实行文明办税“八公开”的通知》,2000年国家工商总局发布了《关于在全国工商行政管理系统深入推行政务公开制度的通知》等;在检察机关方面,1998年最高人民检察院发布了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》;同时,2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅也专门发布了《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开的通知》,2005年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅又发布了《关于进一步推行政务公开的意见》等有关政务公开的规定。[7]但是政府信息公开与政务公开有所区别,全国亦缺少一部统一、完整规定政府信息公开的法律规范,有关政务公开的规定多为部门规章或地方政府规章,法律效力低且过于分散,公众参与仍然面临着缺少政府信息公开法律制度所提供的政府信息服务与支持的制度性瓶颈。在这样的现实背景下,统一规范有关政府信息公开的行政法规—《公开条例》作为一个对公众参与现实困境与迫切需要的回应于2007年正式颁布了。
    三、互联网与政府信息公开—便捷与安全的逻辑考量
    在现代网络社会中,同传统的信息传播途径相比,网络作为新兴的信息处理与信息传播途径,以其“开放性、共享性、交互性、动态性和传递数据快、覆盖面广等特征”[8]逐渐成为一般民众与国家工作人员日常工作与生活不可或缺的信息武器。与此同时,政府也在顺应着社会网络化与信息化的潮流

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