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解决中国政府规制失灵问题的对策
作者:未知 文章来源:教育资源库 点击数: 更新时间:2009-12-15

  我国正处在从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的转型期。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,市场经济机制天生固有的功能局限——市场失灵,已逐步暴露出来。这为政府干预市场提供了客观的依据。一般来说,对于市场失灵,政府可以采用提供纯粹公共物品、宏观调节、微观管理等手段加以克服,特别是作为微观管理重要组成部分的政府规制在克服不完全竞争、信息的不完全性、交易费用、正外部性、负外部性等市场失灵方面能发挥重要作用;从理论上说,政府作为“道德人”,对市场失灵进行规制,维护市场经济的有序发展,这是政府必须履行的职能之一。但是政府作为现实中的“经济人”,政府不是没有自身利益和缺陷的、理性的行为主体,现实中的政府规制行为正是在责任机制和利益机制两种动机的共同左右下发生的,是两种动机产生“合力”的结果。转型期,由于历史及制度、体制不完善等方面的原因,政府在履行规制责任、实现公共利益的过程中,往往偏离公共利益的目标,这就在市场失灵的同时产生另一种失灵,即政府规制失灵。
  对于什么是政府规制失灵,学术界还没有统一的界定。根据暨南大学李郁芳教授的研究,我们可以从定性与定量两个角度来对规制失灵进行界定。从定性的角度来看:首先,政府规制失灵属于政府失灵的范围,是政府失灵在微观规制领域中的表现,是政府在力图弥补市场缺陷的过程中不可避免地产生的另外一种缺陷,使之不能达到预期的社会公共目标或损害了市场组织的效率或带来自身的低效率。其次,政府规制失灵是在市场经济条件下政府为了克服市场失灵时引起的另一种缺陷。从定量的角度来看:经济学家更多地是从效率损失的角度来分析规制失灵,政府规制失灵意味着规制成本超出了规制收益。
  
  一、政府规制失灵的表现
  
  1.规制过度
  我国的政府规制与西方国家的政府规制存在很大区别。西方国家规制之所以出现,很大程度上是因为存在市场失灵,而我国的政府规制带有更多强制性的色彩。计划经济时期,政府规制无处不在,与其说我国政府规制是为了解决市场失灵,不如说是为了消灭市场更确切些。改革开放后我国政府规制,不是解决市场失灵,而是计划经济的惯性和本能。从政府规制的背景来看,30年的高度集中的计划经济体制排斥市场机制的作用,资源配置方式的行政化、计划化力量,在我国经济体制运行的过程中形成了巨大的惯性,造成了无可匹敌的国家授权下的垄断力量和官本位的烙印。与此配套的政府规制是政府对微观经济主体的活动所进行的全面的直接干预,建立什么样的企业、在哪里建立、企业生产什么、生产多少、生产的产品卖给谁、价格如何等问题都由政府确定。实行改革开放以后,特别是1992年十四大的召开,首次明确提出要建设社会主义市场经济,我国从此进入了由计划经济向市场经济过渡的阶段。这个时期的政府规制是一个混合体,即不可避免地带有原有计划经济的影子,又必然包括了构建市场经济体系的一些新的制度和措施。与市场经济国家相比,我们的政府规制涉及面广,对企业的影响程度深,突出表现为规制过度。
  现行的政府规制内容相当广泛。在垄断方面,主要针对传统自然垄断领域,内容涉及电力、城市供水、城市燃气、公共汽车与地铁、电信、公路、铁路运输、管道运输、航空运输、水路运输等。现行的规制措施主要有两种,一是准入规则,其形式有国家垄断、申报、审批、许可、营业执照标准设立。二是价格规制,主要针对自然垄断领域,方式主要有法定价格、地方政府定价、行业指导、标准等。现阶段,政府规制的权力归属是:从中央到地方几乎所有政府机关都拥有规制权力。
  政府规制超越了其应有的弥补和克服市场失灵的范围,抑制了市场经济的内在活力和正常发展,使企业缺乏竞争活力,造成资源配置的扭曲,并为寻租活动的产生提供了土壤。
  2.政府规制缺位
  政府规制的缺位即指在需要行使规制的地方出现了政府缺位,市场失灵现象得不到抑制,社会福利水平下降。体制转轨中,政府规制缺位的主要表现是对市场竞争秩序维护的不足,对消费者保护、健康和卫生、环境保护等方面的不足。政府规制缺位的后果是严重的,如:产品质量低劣、假冒伪劣现象泛滥,环境严重污染得不到有效制止,消费者的生命安全受到严重威胁等等。
  3.规制机构运行的高成本、低效率
  政府规制虽达到了弥补市场失灵的目的,但成本昂贵、效率不高甚至可能出现效率低于规制实行前的情况。政府规制机构运行的高成本、低效率主要表现在:规制机构庞杂,协调困难;规制工作缺乏竞争力;缺乏降低成本的内在驱动,不能正确评估运行效率,监督信息不完备,缺乏对规制者主体的规制。
  
  二、政府规制失灵的原因
  
  1.一般意义上的原因
  政府规制失灵一般意义上的原因指的是市场经济条件下政府规制失灵的共性原因。只要是市场经济,政府规制失灵都可能出现。一般原因又可以从经济和政治两个角度来分析。
  从经济角度看,政府规制失灵首先在于政府部门所得信息的不完全性决定的有限理性。政府信息不完全性是由于以下原因造成的:其一,公共部门不可能拥有完全的信息(其实任何人都不能拥有完全的信息,因为信息的完全是相对的,信息的不完全性才是绝对的),而人们对信息的识别能力则是有限的。虽然政府具有信息识别、分析和处理的优势条件,但试图拥有完全信息的能力仍然是有限的。这就意味着政府选择规制政策、制定规章或制度时可能会犯错误,从而不仅达不到预期的规制目的,甚至离目标更远。其二,企业不会把它所知道的信息告知政府,甚至还可能提供虚假信息,政企之间的这种博弈加重了政府的信息不完全性和决策失误的可能性。其三,由于缺乏有效的利益和责任激励,规制者不一定有积极性去获取有关信息。
  其次,政府规制的目的不仅是解决问题,还必须经济有救地解决问题,规制需要付出一定成本,当其成本高于规制者的最终收益时,则规制结果得不偿失,政府就会选择不规制。

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  从政治角度看,其一,政府的“道德人”假设与政府官员的行动目标之间存在差异和矛盾。从理论上说,政府作为公益人必须代表公共利益,谋求公共利益的最大化。然而,现实中的政府是由具体的人组成的,他们不可能是不食人间烟火、完美无缺的,他们的利益和行为目标并不一定具有与公共目标和社会福利最大化保持一致的必然性。当二者发生矛盾时,就有可能出现政府官员为追求自身利益而做有害于公共利益的决策。其二,政府所具有的自由裁量权,使得规制可能引起再分配上的不公平和“寻租”的产生。政府规制以有关法律、政令及规章为基础实施。一般来说,相关的法律只提供了规制的原则和准则,大量具体而详细的规则有待进一步的完善和规定,所以规制者拥有一定程度的自由裁量权。因此,有关利益集团便会通过合法或非法的途径“购买政府”,对政府规制政策施加影响,使之对自己有利,这种行为就被称为“寻租”。同时由于政府官员也有追求个人利益最大化的动机在这种情况下,大权在握的政府官员极有可能做出“有利于提供报酬的人,从而损害公众利益的行

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