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借鉴公共产品理论促进劳务合作制度创新
作者:未知 文章来源:网络 点击数: 更新时间:2010-1-18

长期以来,我国对外劳务合作业务一直是由政府许可的经营公司来运营。2008年8月,应韩国政府要求,我国商务部选定了山东青州外派劳务中心等四家地方公共机构负责赴韩劳务的选拔和派遣工作,从而开启了公共机构运营外派劳务的先河。公共机构介入外派业务是我国对外劳务合作的制度创新,将会对整个行业的发展产生积极影响。
  
  一、公共产品理论与对外劳务合作
  
  公共产品理论是宏观经济学的基本理论,也是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政和实现公共服务市场化的理论基础。该理论对重新认识和定位我国对外劳务合作的业务性质具有重要的指导意义。
  作为一种系统理论,公共产品理论起源于19世纪80年代,是为适应国家干预经济而确立的。它从理论上阐明了政府行为与市场经济活动的一体化。所谓公共产品,是指在消费上不具有国际经济合作2009年第7期竞争性和排他性的产品和服务。美国著名经济学家萨缪尔森对公共产品的经典定义是:每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少。公共产品具备非竞争性和非排他性的特征。
  一般来讲,公共产品是由政府或公共机构提供的,政府承担费用。相对而言,私人产品则是指企业或居民通过市场提供的产品和服务,需要由消费者自己付费。介于公共产品和私人产品之间的产品和服务,则属于准公共产品。准公共产品不完全具备非竞争性和非排他性的特性,或者说具有有限的非竞争性或有限的非排他性特征。如高等教育虽然在消费上具有非竞争性,但却可以轻易地做到排他。
  在理论上,准公共产品的供给应当采取政府和市场分担的原则。政府可以通过多种组织形式,利用市场资源配置和企业的经营技术优势,有效地生产和提供准公共产品,兼顾公平与效率。
  基于上述理论,笔者认为,我国的对外劳务合作具备准公共产品的特性。
  首先,对外劳务合作是政府特许经营的行业,具有不完全竞争的特点。我国《对外劳务合作经营资格管理办法》规定,对外劳务合作是指符合本办法规定的境内企业法人与国(境)外允许招收或雇佣外籍劳务人员的公司、中介机构或私人雇主签订合同,并按合同约定的条件有组织地招聘、选拔、派遣我国公民到国(境)外为外方雇主提供劳务服务并进行管理的经济活动。对外劳务合作涉及国家形象和劳务人员的切身利益,是一项政策性很强的社会工作,不同于一般的经营活动。从事对外劳务合作的企业必须经过商务部许可,取得对外劳务合作经营资格。
  其次,开展对外劳务合作的社会效益远远大于其经济效益,具有明显的外部正效应(外部经济)。我国的对外劳务合作是一项利国利民的事业,经营公司开发国际市场固然需要进行成本补偿并取得一定的回报,但不得以追求利润最大化为目标。为减轻劳务人员负担,政府往往采取限制收费的办法以规范公司的经营行为。这种收入补偿模式近似于水、电、气等公共事业的经营模式,其产品服务具有明显的准公共产品特性。
  第三,对外劳务合作具有有限的非竞争性或有限的非排他性。尽管政府主管部门和行业协会在不断扩大外派劳务培训基地的建设,让更多符合条件的人有机会参与外派劳务的选拔,以体现公平原则。但是,由于我国人口众多,出国渠道狭窄,对外劳务合作只能做到有限的非竞争性,同时通过收费适当排他。在兼顾公平的同时,更多地借助市场有效地配置稀缺资源,鼓励经营公司开拓国际市场,为更多的人提供出国工作机会。
  将对外劳务合作视同准公共产品,既可以降低公共财政的支出规模,又能提高公众的满意度。
  总之,既然政府反对外派劳务演化为私人产品,又担心公共资源的滥用,那么,将其视作准公共产品,通过多种组织形式保障供给,满足社会需求,无疑是一种合理的选择。公共机构介入外派劳务便有了充分的理论依据。
  
  二、公共机构和经营公司业务运作的差异
  
  按照政府规定,运作外派劳务的公共机构必须具备商务部规定的七项条件。由于公共机构是非营利性服务机构,其经费来源主要是财政拨款。因此,外派劳务业务运作的各个环节与经营公司明显不同。这里以韩国雇佣许可制劳务的运作做比较。
  
  (一)合同主体和履约责任
  公共机构主要是执行政府之间签署的劳务合作协定,一般不单独对外签约,由政府承担履约责任。而经营公司作为法人,需要与国外机构签订外派劳务合同,独立承担履约责任。
  
  (二)人员选拔
  公共机构进行劳务人员的选拔,一般采取公平、公开和透明的方式,地方公共机构直接面向所在行政辖区的劳务人员,选拔多采取公开考试的方式。经营公司由于招收规模、范围和地理位置所限,大部分采取外包的办法,委托招收,很难做到公开、公正和透明。
  
  (三)教育培训
  为提高劳务人员的外语水平和劳动技能,政府安排专项资金用于劳务人员的出国教育和技能培训,公共机构向劳务人员提供的培训是免费的。经营公司组织的出国教育和技能培训只能由劳务人员自己付费。

  (四)出国费用
  由于公共机构是指财政拨款在50%以上的非营利机构,在当地直接招收劳务人员,没有中间层次,劳务人员出国基本上是免费的,只需要承担考试、体检、办照、签证和机票等个人费用。经营公司是自负盈亏的经济实体,追逐利润是其主要目的。虽然政府一再要求经营公司不得超过国家规定的标准收费,但在出国机会稀缺的情况下,高额收费屡禁不止,加上委托招收、层层加价,劳务人员苦不堪言。
  
  (五)境外管理
  境外管理是我国对外劳务合作的重要内容。地方公共机构必须派人对劳务人员进行日常管理,及时处理劳务纠纷和突发事件,管理费用和风险备用金由地方财政承担。同样,商务部要求经营公司在境外设立机构,管理所派出的劳务人员,其管理费用和备用金必须由公司承担。
  
  三、公共机构介入给外派劳务带来新的突破
  
  我国的对外劳务合作源于计划经济年代的工程承包。尽管经过了二十多年的发展,但存在于一些体制上和制度上的弊端仍难以克服,尤其在当前世界金融危机的冲击下,境外劳务纠纷更是层出不穷。因此,我国对外劳务合作事业要想做大做强,根本出路在于制度创新,通过制度安排,促进多种对外劳务合作方式的多元化。公共机构的介入必将冲击原有的劳务运作模式,给整个行业的成长带来新的生机和活力。
  
  (一)打破传统格局,拓宽外派渠道
  我国对外劳务合作行业的主体是商务部许可的经营公司,截至2008年底,经营公司已达到603家。这些经营主体大部分是原有的国有企业和国有企业改制后的股份制企业,经营机制比较僵化。即使是2005年之后取得经营资格的民营企业,基本上也都是原来为经营公司招收劳务的中介:由于认识上的局限,这些企业基本上是按照私人产品的模式运作外派业务的,与准公共产品的要求相去甚远。公共机构的介入,打破了经营公司的垄断格局,拓宽了外派渠道,其非营利性的运作方式将对规范行业的经营行为起到示范效应。
  
  (二)简化招收程序,提高工作效率
  从业务流程

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