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对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议———兼论“小产权房”问题的解决
作者:未知 文章来源:网络 点击数: 更新时间:2010-2-1

关键词: 宅基地使用权/登记/使用金/流转/小产权房 

内容提要: 农村宅基地使用权是维系我国农村发展的重要财产权利。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调依法保障农户宅基地用益物权,促进我国城乡经济社会一体化进程。笔者对我国农村宅基地使用权的主体制度、登记制度、使用金制度、流转制度等问题进行了研究,提出了法律调整以及解决“小产权房”问题的建议。

一、      我国农村宅基地使用权制度的社会保障功能
 
我国的农村宅基地使用权制度,是党和政府为保障广大农民生存权利所实施的一项永久性安居工程。新中国成立后,中国共产党领导中国人民通过对农村实行土地改革,消灭了延续几千年的封建土地所有制,为在半殖民地半封建旧中国长期受压迫的农民分田、分地、分房,实现了“耕者有其田、居者有其屋”。在实行土地公有化的过程中,将农民私有住宅的土地进行了所有制改造,转变为农民集体所有。在此深刻的社会变革中,中国共产党坚持以人为本,始终延续着对农民居住权利的庄严承诺。通过赋予农民宅基地使用权,保障农民的生存权和发展权。农村宅基地使用权制度是一项连续性的公共政策,体现了党和政府立党为公、执政为民的服务宗旨。我国农村宅基地使用权制度的建立和实施,对我国农村社会的政治稳定、经济发展发挥了重要作用。科学、客观地评价农村宅基地使用权制度对农民居住权利社会保障的历史性作用,是对农村宅基地使用权制度进行法律调整的前提和基础。
 
二、      我国农村宅基地使用权制度的现存问题
 
在我国现行立法中,有关农村宅基地使用权的规定体现在:《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《民法通则》、《担保法》以及一些行政法规和部门规章。依据上述法律、行政法规和部门规章的规定,我国农村宅基地使用权的主体范围仅限于农户,而不包括城镇居民。农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,将不予批准。农村宅基地只能分配给本村村民,城镇居民不能得到农村购买宅基地和农民住宅。农民的住宅不得向城镇居民出售,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村宅基地不得抵押。[1]
 
由此可见,我国的农村宅基地使用权流转受到了严格的限制。现行立法将宅基地严格地用于保障农民的居住权利,制约了广大农民在市场经济条件下,利用自身有限的财产资本,与城镇居民平等参与市场竞争共同发展的权利,忽视了农村宅基地使用权的用益物权性。
 
农村宅基地使用权仅在农民所在集体内符合宅基地使用权分配条件的农户间流转,无法形成有效的市场,无法体现房屋的实际价值。[2]在市场经济条件下,农村宅基地使用权作为一种民事权利,一种用益物权,其不能游离于市场经济之外。农村宅基地使用权流转制度在市场经济中,具有特殊的地位,发挥着特殊的功能。在保障社会成员公平地享有社会利益的前提下,有利于充分发挥财产的效用,优化资源的配置。“保障公平、提高效益”,即确保社会成员公平地分享社会发展的成果,提高社会财富的利用效率。从历史唯物主义角度认识和分析,经济民主决定着政治民主,农村宅基地使用权制度的改革是经济民主的必然要求。
 
在《物权法》出台之前,农户依法取得宅基地使用权,仅能够占有和使用宅基地,却无权将农村宅基地使用权向本集体经济组织之外,按照出租、转让、抵押等方式进行流转,无权获取宅基地上所产生的经济收益。《物权法》的颁布实施将农村宅基地使用权从建设用地使用权中独立出来,单独规定为用益物权的一种,形成了我国特有的用益物权形式,这为维护广大农民的合法权益奠定了重要基础。依据民法理论,用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法将享有占有、使用和收益的权利。因此,宅基地使用权人也应该对农民集体所有的宅基地享有占有、使用和收益的权利。虽然《物权法》没有直接规定农村宅基地使用权的权利内容,但是在第153条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这对于完善我国农村宅基地使用权的流转制度提供了立法空间。
 
三、调整我国农村宅基地使用权制度的立法建议
 
1.对农村宅基地使用权主体范围的法律调整
 
农村宅基地使用权的主体,现行法律规定为:以户为单位的农村村民,即农户。笔者建议应当将其调整为:农户、城镇居民、法人及其他组织。
 
我国农村宅基地使用权制度的改革,其受益人群将不仅仅是传统意义上的农民,还应该包括广大城镇居民。未来伴随着迁徙自由制度的确立,农村宅基地使用权主体将会发生根本性的变化。“农民”将不再是确定的身份而是一种职业的选择。[3]伴随着社会主义市场经济条件下工业化与城市化的发展,城乡经济社会一体化将决定社会成员身份的一体化。在切实保障农民安居乐业的前提下,只要是不改变农村宅基地的使用用途,没有破坏其使用的功能,法律应当允许农村宅基地使用权适度地向城镇居民、法人及其他组织流转。
 
此外,立法中应当明确将农户主体与城镇居民主体相区别。因为,宅基地使用权对于农民是具有福利性的社会保障。每户农民都可依法享有一次无偿取得宅基地使用权的权利。而非农民主体的城镇居民,在住房保障方面享有的是国家住房公积金、经济适用房、廉租房等社会福利措施。因此,依据法律平等的原则,城镇居民无权再享有与农民同样的无偿取得农村宅基地使用权的权利。城镇居民可以在城乡统一的建设用地市场,以公开规范有偿的方式,受让农民集体土地的宅基地使用权。
 
法律所赋予农民的特权,是基于农民对土地的劳动付出,以及对我国13亿人口生存基础给予的保障。近些年,随着农村人口的迅速增长,土地微薄的产出无法满足农民追求小康生活的需求。农民们纷纷进城打工,成为了靠工资生活的产业工人。而另一方面,农民在农村拥有可耕种的土地,有自己的房屋。这是一种分割式的劳动力再生产模式。完善农村宅基地使用权的主体制度,有利于顺应亿万农民过上美好生活新期待,为进城定居的农民在处分其房屋和土地时提供更多的选择。
 
2.对农村宅基地使用权取得制度的法律调整
 
现行立法仅允许因继承房屋时发生的农村宅基地使用权的一并转让,以及本村村民之间住房的出卖和出租时发生的农村宅基地使用权的一并转让。尚不允许非本村村民、城镇居民、法人及其他组织,因转让、赠与、出租等方式取得农村宅基地使用权。
 
笔者建议我国农村宅基地使用权的取得应当划分为两类:一是农户基于本村村民的身份,依申请审批程序取得农村宅基地使用权。依据现行法律,农村村民以户为单位,首先向本集体经济组织提出宅基地使用权的申请,集体经济组织依民主议事程序对申请进行审查,审查通过后报乡(镇)人民政府审核,再报县人民政府批准。此种依

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