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浅析道路通向和谐——我国管理流商的现实困境与对应措施_5151doc

浅析道路通向和谐——我国管理流商的现实困境与对应措施
作者:未知 文章来源:网络 点击数: 更新时间:2010-2-23

【论文关键词】城管执法  困境  措施
  【论文摘要】城管执法是一项复杂的社会系统工程,解决城市发展中的新问题往往都找不到现成答案,需要我们不断改革创新,探索前进,需要各部门与社会公众的共同参与。本文对我国管理流商存在的现实困境与对应措施进行了分析。
  我国现行的城市管理综合执法模式,起源于1996年 10月 1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定但不管是城市管理行政执法局还是其前身是城市管理监察大队,面临的最多的执法困境,还是来自与流动商贩之间的博弈。从 2006年的“北京城管队长被杀案”到最近的的“女商贩咬伤城管队员事件”,城管执法与流商之间的暴力冲突一直没有停息.在“全国城管执法队伍形象建设年”的2008年,城管执法仍然面临着严重的现实困境。
  一、城管执法管理流商的现实困境
  一方面,城管执法因多是针对流动商贩的无证经营行为,执法手段以没收处罚为主,这直接损害了流动商贩赖以养家糊的能力。因而他们抗法甚至是暴力抗法;另一方面,城管执法部门面对流动商贩的抗法甚至暴力抗法,人身安全面临着威胁,有时又不得不野蛮执法。这就造成了城管执法领域的恶性循环:执法力量在不断强化,配备的执法工具越来越强大,执法力度在不断加大,但仍然问题成堆,执法成效不够明显。部分执法人员的个人素质不高,执法不文明的现象时有发生,处罚方式随意性强,执法方式简单粗暴.例如河南商丘城管执法队员当街摔烂瓜农西瓜的现象,容易造成了商贩对于城管执法人员的仇恨心理和畏惧心理。同时,流动商贩的利益得不到合理满足,生存权得不列保障,社会公众出于同情弱者的心理,也对城管执法部门,尤其是部分执法人员的粗暴执法严重不满。
  二 、分析解读我国城管执法陷入执法困境的原因
  (一)城市管理理念落后,缺乏人性化考虑
  城管执法中暴露出来的许多问题。其实质反映了社会处于转型期的大背景下,传统管理理念与多元化社会中日益复杂的社会需求之间的冲突。长期以来,我国实行政府社会高度合一的管理模式,在管理理念上重视执法效率,在管理制度上简单机械,缺乏人性化考虑,忽视被管理者的需要。这点在城市管理理念中对于流动商贩的定位中显得尤为突出,仅强调流动商贩对于城市秩序的破坏,忽视他们的生存权就业权。流动商贩往往属于城市中的弱势群体 ,文化水平相对较低,多数缺乏一技之长 。缺乏一定的资金改 善经营条件,从事流动经 营属于迫于生存压力的无奈之举。而在国外,人性化理念是国外在城市管理中可以被称为普世原则,政府需要充分考虑流 动商贩的生存需要 ,重在疏导,力求在保障流动商贩就业权益、民众方便和城市秩序之间实现多赢。例如韩国政府 出台的一系列针对流动商贩管理的措施,将市区划分为三类:第一类是“绝对禁止区域”,指摆摊造成通行不便,严重影响市容的地区。第二类是“相对禁止区域”,指妨碍城市美观等危害程度较小的地区,在这里对摊位的规模 、摆摊的时间和经营范 围有一定的限制,对申请在此摆摊要严加管理。第三类是“诱导区域”,一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。流动商贩缴纳极低的费用之后就可以在“相对禁 止区域”申请到 一个对营业时间和经 营范 围有明确限制的摊位,或者在“诱导区域”摆摊设点,商贩在这类区域内只要经营范围不违法不妨碍市民方便即为合法。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待,也有利于摆摊设点者的自觉遵守。这样划分城市区域,不仅满足流动商贩的生存需要,方便了群众,还有利于将原本散乱的流动商贩集中到固定的区域内统一管理。在美国,也有类似的制度,但是相较韩国更加宽松。例如对于偶尔才摆摊而未申请合法摊位的非法摊贩,只要民众不投诉,执法人员一般情况下不会主动取缔,真正实现了管理的人性化。[
  (二)城管执法人员良莠不齐,执法粗暴
  城管执法人员不文明执法是城管执法陷入困境的直接的原因。在我国,城市管理行政执法局是2002年之后才刚刚建立起来的.它集原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分于一身,成员来源复杂多样,个人素质良莠不齐,加之在处罚流动商贩的时候容易遭遇抵抗等客观因素,致使不文明的执法现象在城管执法惩罚流动商贩领域表现得尤其突出。其主要表现就是执法主体在执法过程中作风粗暴、滥用职权随意罚款。许多城管执法人员在对违法行为进行纠正、制止时,往往采取过激行为,导致城管执法人员与流动商贩之间的矛盾升级,单纯的处罚行为演变为双方的暴力对抗。在O7年发生在北京的“城管协管员围殴摊主暴打警察”事件,甚至出现了有部分城管执法人员依靠行政执法权作恶一方,成为新的社会不安定因素。城管队伍素质不高、管理不规范的闻题十分突出。而在美国,在各类执法人员中,只有警察才有权给无证经营的流动商贩开具罚单,如果执法人员滋扰小商贩的合法经营行为,一经举报立刻遭到严惩。而在韩国,巡查人员一般不没收违规摊主的东西,但特别管制时例外。执法人员态度非常温和,忠实履行法规,很少出现与摊主的暴力冲突。如果摊主违规是初次,可能要根据“非法占用道路获取利益行为”罚款4.5万韩元(1元人民币约合120韩元)。一些摊主的物品被没收后,觉得价值高于这个数,也会交钱领回自己的东西。
  (三)法律依据不足.城管职能各地不一
  城市行政管理局最初是一个临时性的机构,缺乏合法地位,后来也是为解决地方财政而成立,同样缺乏合法地位。《中华人民共和国行政处罚法》虽然规定了有关授权地方政府整合行政处罚权的内容但缺乏与之配套的相关法规,全国城管执法局的职权范围没有一个统一明确的界定,其设立和职权范围基本上是由上级政府决定.这就导致了城管执法权力范围的无限制。例如,成都市自2003年以来就包括了市容市政、规划、工商 、食品卫生等八大类近 120项的行政处罚权:北京市目前已包括 13大类近300项的行政处罚权。然而它们都没对这些权力行使时的执法方式和执法程序用法律法规的形式加以明确.很显然这与我国缺乏一部完整统一的行政执法程序法律有关。而在香港,对于流动商贩的管理制度类似与韩国,香港食环署陆续出台《公众卫生及市政条例》、《小贩规例》、《食物业规例》等法规,作为管理流动商贩依据。食环署下设小贩事务队(包括总部特遣队和分区事务队)进行执法,类似于国内的的城管队。
  (四)流动商贩缺乏自我管理和自我约束
  我国的流动商贩都是小本经营,自发性极强,经常违章占道,破坏城市卫生和城市正常秩序,因此他们也成为城管执法重点“照顾”的对象。即使面对执法人员的不文明执法行为甚至是非法侵犯行为时也没有可以表达利益的渠道。而在韩国,政府鼓励流动商贩摊主们成立了“全国摊店业主联合会”.联合会拥有自己的网站.争取商贩的合法地位。帮助加入的摊主维护自身权利,同时加强内部管理,主动举报非法经营或是不

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