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试论建立健全统计之行政程序
作者:王国钧 文章来源:论文资源库 点击数: 更新时间:2010-8-16

  摘要:进一步增强行政程序意识,加强行政程序的建设,是政府部门的一项十分重要的任务。在当前,作为政府部门的统计机构注重行政程序的建立和健全工作,并认真依照行政程序开展各项统计活动显得尤为重要。本文坚持理论联系实际的原则,对统计行政程序的含义、建立健全统计行政程序的重要意义、统计行政行为决策程序和统计行政程序建立健全中的若干关键问题等方面进行了初步的探讨,对于深入推进统计部门的依法行政具有一定的参考价值。

  关键词: 统计部门;统计行政行为;统计行政程序

  作者简介:王国钧,男,1962年7月出生,江苏省南京市统计局副局长,中国统计学会城市专业委员会理事;研究方向:统计法治,统计行政管理,贸易经济。

  长期以来,由于法治观念的淡漠,行政时效的紧迫、行政事务的繁杂等诸多主客观因素制约,在行政行为实施过程中,往往只强调实体的合法、合理,而对必要、正当的行政程序注重不够,这在一定程度上影响了相对人的合法权益,反过来对行政行为的结果也产生了诸多不利的负面效应。在全面推行依法行政的今天,进一步增强程序意识,加强行政程序的建设,是政府部门的一项十分重要的任务。温家宝总理最近指出,“按法定程序办事,是依法行政的重要内容,也是依法行政的重要保障”。并要求,“今年,各级政府要把建立和完善行政程序,作为推进依法行政和政府立法的重点任务”。在当前,作为政府部门的统计机构按照温总理的要求,在各项统计行政管理中注重行政程序的建立和健全工作,并认真依照行政程序开展各项统计活动显得尤为重要。本文对此作一探讨,以供参考。

  一、 统计行政程序的基本含义

  所谓统计行政程序,是指统计行政机关行使统计行政权力,作出统计行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。那么,什么是统计行政行为?简言之,就是统计行政机构在法定职权范围内,依照法定程序所作出的影响到相对人权益的行为。具体化地说,统计行政行为包括统计调查项目审批行为、统计调查行为、统计资料公布行为、统计确认行为(包括统计资料的认定、统计行政登记等)、统计行政许可行为(包括发放统计上岗资格证等)、统计行政处罚行为,统计行政复议行为,等等。一般而言,政府统计行政机关在行使统计权力的过程中所涉及到的行为只要与相对人发生关系的,都是统计行政行为,都要受统计法的调整和规范,都要依照法定的方式、步骤、顺序和期间开展活动,而不仅仅是统计行政处罚行为。只要统计行政行为未按照法定的程序开展,尽管实体要求是合法的,但影响到相对人的合法权益,行使该项统计行政行为的统计行政机关就要承担相应的统计法律责任。

  二、        加强统计行政程序建设的重要意义

  (一)     有利于减少行政行为的主观随意性,保护相对人的合法权益

  用“正当行政程序”保障相对人权利,对抗行政权的滥用的观点已经逐步为人们所接受。因为“‘正当程序能够加强理性思考’,是‘对恣意的限制’”[1]。“行政程序的本质就是限制行政权的恣意行使,通过承认或规定相对人充分的程序性权利,而将行政权的行使置于相对人的监控和司法审查的监督之下,这意味着行政主体在拥有实体权利的同时必须承担相应的程序义务;这同时也意味着相对人可以通过行使程序性权利,对抗和抵制恣意或违反程序规则而活动的行政权”[2]。在统计行政法律关系中,统计行政机关作为统计行政主体,处于主导的地位,而相对人(统计调查对象等)则处于服从的地位。譬如说,统计部门随意制发一张调查表就有可能给相对人带来较大的工作量,增加一定的人力、物力、财力的开支,特别是不科学的统计指标更给填报带来极大的困难。因此,这种在统计工作中的“人治”现象必须通过一定的程序加以控制。即任何统计调查都必须要进行立项论证,确定有无必要进行专门调查,若确有必要进行调查,还要对调查表进行严格审查,弄清指标的设置有无必要,指标设置是否科学,调查时间是否合理,调查经费有无保障,等等。在此基础上由有关领导按照权限和程序进行签发,并将结果进行公告等。

  (二)     有利于增强统计行政行为的科学合理性,提高统计工作的质量

  在日常的统计行政管理工作中,统计法律、法规、规章对一系列的统计行政行为的程序都作了具体的规定,一般来说,这些法定程序是在总结了统计行政管理活动规律基础上形成的,具有一定的科学合理性,认真履行这些程序不仅是法定义务,也是遵循统计发展的规律,可以提高统计工作的质量。从另一方面来讲,讲究一定的程序,可使统计工作的科学性得到极大的提高。这是由于在一个良好的程序中,必然有具有一定专业知识的人员参予对行政行为论证这个环节,有的还要进行必要的听证,重要的事项还要通过有关的办公会议集体讨论拍板,经过这样的层层把关,统计行政行为的质量,也必然得到极大的提高。如在统计报送期限的问题上,过去不经过论证,给基层单位的上报期限规定得太紧,以至于到了基层必须25日前就要报整个月的数字,这样质量是难以保证的。如果在制定这样的决策前听取相对人的听意见,也不至于作出这样不合理的行政行为来。

  (三)     有利于加强统计执法,明确统计行政关系主体的权利与义务

  从统计行政管理领域上来讲,在统计行政权(公权力)与统计调查对象的私权利之间存在着一个平衡点。这种平衡,我认为是一种动态的平衡。即除了要对统计行政管理权进行控制以外,在统计行政管理的某些方面要加强对统计行政管理相对人的执法检查。由于统计行政行为未经过一定的程序,必然造成相应的手续不完备,给监督检查带来了诸多的困难。如在组织年定报统计工作的过程中,作为一个统计调查的行政行为,首先对于新的调查对象必须要以统计行政机关的名义制作并按照法定程序送达《统计法律事务告知书》,明确开展统计调查依据、目的、意义、统计行政主体、统计调查对象的权利、义务以及相应的统计法律责任,以构建具体的统计法律关系。其次,开展年定报的通知和有关的统计制度(包括统计指标解释、统计工作要求等),特别是对每种表要明确的列出具体的表名、表号、填报单位、上报日期、上报给谁(受表单位),等等,采取适当的形式送达到统计调查对象手中,并留有送达的依据。如果采取开年定会的形式进行工作布置的,则必须留存会议签到单,以便于查阅。若上报日期变更还必须要相应的正式书面通知。对于一次性重大调查要在有关报刊上进行调查前的公告。通过上述程序,便于明确统计法律责任,减少行政争议,有利于统计执法工作的有效开展。

  三、 统计行政行为决策程序的初步探讨

  统计行政行为是统计行政机关单方面的意思表示,这个表示一经作出就具有公定力、执行力、拘束力等法律效力。因此,设计统计行政程序必须符合法律规定和科学合理的要求。由于行政程序涉及面广,情况复杂,而行政行为决策程序是最关键的程序,本文只对之进行探讨。至于统计项目审批程序、统计调查程序、统计行政处理(惩罚、复议等)程序等在有关的法律法规规章中均有规定,本文无需论述。

  (一)     统计行政行为“意思”的形成程序

  本文认为统计行政行为的“意思”可分为“贯彻性意思”、“创设性意思”两大类。在这两大类中有不同的特点:

  1、   贯彻性意思的形成。所谓贯彻性意思是指统计行政机关为贯彻上级统计部门有关统计工作的总体布置所要进行的具体统计行政行为的意思。如开展全市年定报工作就是贯彻全国、全省统一部署进行的。在这类意思的形成中,要吃透上级的文件精神,在满足上级要求的同时,结合本地实际进行细化和具体化。重点就是要明确本地基层单位应该如何上报、以及上报的时间、地域、对象等各种要求。一般由统计行政机关部门草拟文件,并对基层上报时间、上报方式进行合理论证后,由分管局长签发即可。

  2、   创设性的意思的形成。所谓创设性意思又可分为自身创设性意思、他人创设性意思两种。自身创设性意思,即根据当地党政领导的

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