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论公司行政解散权的存废-5151doc

论公司行政解散权的存废
作者:李建伟 文章来源:论文资源库 点击数: 更新时间:2015-11-19

  内容提要:与域外公司法普遍倾向于不承认行政解散权相对比,我国立法将过多的“违法事由”均托付给行政机关一揽子解决的泛行政解散权的规定,属于“泛行政解散权”的制度设置,这主要是对计划经济体制的承继与强大的行政干预的路径依赖,需要反思与检讨。泛行政解散权的消解,为深化经济体制改革与行政许可制度改革所必需。泛行政解散权的消解的主要方向是向公司自治、司法解散的回归,这并非是国家公权力的全面退出,而是要合理配置行政权与司法权,实现公司自治、行政监管与司法干预在公司解散事务上的和谐共生。

  关键词:公司解散行政解散泛行政解散权司法解散

  作者:李建伟,中国政法大学民商经济法学院教授

  (一)泛行政解散权的由来

  作为公司终止的两个原因之一,解散是决定公司“死亡”的最主要方式。各国公司立法均将公司解散依其发生原因分为任意解散与强制解散,前者是指根据公司章程、股东决议等公司的自我意愿而解散,后者是指根据有权机关的裁决或命令而解散。进一步的,按照作出强制解散命令、裁决的机关不同而再分为司法解散和行政解散。前者乃基于司法机关作出的裁决或者命令而发生,后者基于行政机关作出的行政决定而发生。如果说自愿解散意味着公司自愿选择退出市场,乃公司自治之行为,基于私法自治这一市场经济的基本法则,法律无需干涉,那么强制解散恰好相反,它意味着国家公权力对公司退市的干预,为公司法制的头等大事之一,“盖以法人之解散犹如自然人之宣告死刑,不可不慎也”。既然公权力要介入公司的退市机制,那么就有一个权力的配置问题。中国公司法存在的问题,一言以蔽之,就是在公司被强制退市的重大事项上,行政权力的重要性远高于司法权,甚至本应由司法权介入的领域也被行政权力所侵占,这与域外公司法的制度安排形成鲜明对比。虽然因为政治、经济、法律制度传统以及立法路径依赖的不同,各国公司法关于强制解散的公权力配置的结构上具有一定差异性,但都不存在类似于中国公司法那样的赋予行政机关以如此深度与广度的管制方式来干预公司存亡大事,甚至绝大多数域外公司法根本不存在行政解散权的规定,而将强制解散权悉数交由司法机关行使,即使个别国家、地区规定有行政解散权的,与中国公司法上的同名制度亦不可同日而语。在2005年公司法修正引入司法解散公司之诉前,中国立法甚至一直将行政解散规定为强制公司解散的唯一方式,排斥司法权的介入。在此意义上,中国公司法所规定的行政解散权,可被称为“泛行政解散权”。

  中国实定法上关于行政解散的规范,不仅体现在商事组织立法之中,更多地体现在数以百计的商事登记管理法规、部门规章、地方政府规章及部门规范性文件之中,以及数以百计的经济法、行政法等部门立法文件之中。在所有这些立法规范的合力作用下,行政解散权空前膨胀,使之成为诸多行政主管部门交错行使的最常见的行政处罚措施,“泛行政解散权”由此而来,可谓一项极具中国特色的立法制度。

  (二)立法与实践

  由于关于行政解散权的规范出现在数以百计的多部门法、多层次的立法文件中,导致与其有关的很多立法词汇的混用,正如有学者所指出的,这些立法甚至混用解散、撤销、吊销、关闭、责令停产等基本词汇。由此导致这一领域的立法用语一度非常的混乱,对于同一个事物的指称,不同立法文件使用了多个词汇,造成立法理解的困难。比如,各立法文件中使用最频繁的“责令关闭”一词,类似表述还有责令停产、责令停业、责令停产停业、责令停业整顿、责令停产整顿、责令停产停业整顿、责令停止相关经营活动、予以关闭和予以关停等;关于“依法撤销企业”,类似表述还有取缔、予以取缔等;关于“吊销许可证”,类似表述还有撤回许可证、取消许可证、撤销许可证等;关于撤销公司登记,类似表述还有取消登记资格、撤销注册登记等;关于“吊销营业执照”,还有缴销营业执照、收回营业执照等,不一而足。站在立法解释的立场,对照分析可以发现以上词汇实则为同一个含义。以2005年修订公司法为契机,这一状态得到一定程度的统一与澄清。2005年公司法明确了解散与撤销、吊销、责令关闭、终止、破产等概念的逻辑关系,并对“公司解散和清算”专章集中规定。按其规定,行政解散的具体形式有三:吊销营业执照、责令关闭与被撤销,居于中心地位的是吊销营业执照。这是因为:其一,《公司法》作为法律(狭义),规定的吊销营业执照的法定适用事由最为宽泛,有四种之多;其二,诸多行政法规、行政规章、地方性法规、地方政府规章以及部门规范性文件等下位法频繁引致《公司法》的条款,规定了更多的具体适用事由;其三,行政执法实践中,执法部门适用吊销营业执照的活动也较多。可见,中国公司法上泛行政解散权的核心设计是吊销营业执照制度。

  (三)行政解散权存在的边界与改革路径

  如果启动行政解散权的改革,首先要重新界定其存在的边界。前已指出,域外主要市场经济国家、地区的公司法极少承认行政解散权。具体来说,以德、日、韩等为代表的大陆公司法只规定了司法解散制度,行政机关不得染指解散权,司法解散又分为司法命令解散与司法裁定解散,相对于中国的行政解散权制度设置的是司法命令解散,适用并无争讼性的非诉程序。英美公司法将强制解散权主要交付给司法机关,仅将个别简单事实认定场合下的行政解散权授权给登记机关,将不听话公司的登记除名,以突出效率与便捷。以美国《标准公司法》第14章B节的规定为例,行政命令解散公司的程序是:(1)如发生了公司应交的特许税费或罚款到期后60天内未支付、法定期限到期后60天内未向州务卿递交年度报告等违法情形的,州务卿签发解散确认通知书送达公司;(2)公司收到通知书后60天内拒不改正以上违法事实,也不能证明该事由不存在的,州务卿将签发解散证书,行政命令解散公司,公司继续存在但暂停营业;(3)解散生效的2年内,公司随时可向州务卿申请恢复,说明解散事由已经不存在或已被消除,州务卿确认属实后,撤销解散证书并准备一份恢复证书送达公司,公司即告恢复,重新营业如同行政解散从未发生过;(4)如拒绝公司的恢复申请,州务卿将通知拒绝的理由,公司收到通知后30日内可以向法院提起一项民事诉讼申请撤销解散,法官将命令州务卿恢复被解散公司,或者采取其认为适当的其他行动。这一程序有两个主要特征:其一,行政命令解散权适用的事由,基本上不存在事实认定争议与法律适用争议,可以发挥行政手段的效率优势。其二,行政解散命令既不具有直接执行力也不具有终局性,整个程序具有明显的可中止性、可逆转性与可司法救济性,整个制度设计始终尊重公司自治,与其说州务卿享有行政解散公司的权力,还不如说享有对于不听话公司的登记名录除名的权力。事实上,美国法对于干预公司自治的公权力始终抱着警惕的态度,公司法“十分注重企业自治和公司监控,以运作成熟且相当有效的市场监督机制,作为高度企业自治的配套措施”。[6】政府监管公司的微观经济活动的范围始终是十分有限的。可以说,主要市场经济国家的公司法对于行政解散权的规定在表面看存在一些差异,但关于行政权力介入公司解散事务的边界界定不存在实质差异,其制度精神与理念是相通的:原则上否定行政解散权或者将其限制适用于非常特殊的个别事项上。

  “尽管各国法律观念和理论都存在一定的国情问题,但是过分强调中国特色或某种特殊性的做法可能会使我们不自觉地远离全球视野,从而对现代各国法律理论的发展潮流视而不见,最终阻碍自身的发展。”(7]中国行政解散权制度的存废之边界,要考虑现实国情与相关制度改革的进程,但更要遵循现代公司法制之基本法理与各国公司法的普遍经验法则。总结而言,域外法上要么只设置司法解散制度,要么配置强司法解散、弱行政解散的制度,而唯有我国实定法上实行强行政解散、弱司法解散的制度安排。这一立法格局的改革方案究竟如何选择,是一个关键性问题。

  目前的改革方案主要有两种。一种方案主张,鉴于中国行政权力干预经济生活具有必要性的社会经济背景也即中国特色国情,以及行政解散制度自身的强大制度惯性(立法的路径依赖),全部取消行政解散是不现实的,可以保留部分的行政解散权,其他部分回归司法权,维持行政解散与司法解散并列的制度安排,“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”。具体来讲就是分类改革方案,对于仅有简单事实认定、不存在自由裁量权的情形,继续适用行政解散权;对于存在复杂的事实判断以及法律适用自由裁量权

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